Комментарий к закону Республики Казахстан о свободе вероисповедания и
религиозных объединениях
Автор комментария и составитель кандидат юридических наук, доцент
Р.А. Подопригора
Введение
Право на свободу вероисповедания (религии, совести) является одним из основных прав человека, закрепленных в Конституции, законодательстве многих стран мира и международно-правовых документах.
Не является исключением и Конституция Республики Казахстан, которая в статье 22 устанавливает, что каждый имеет право на свободу совести. Следует отметить, что зачастую национальные законы и международно-правовые акты, подразумевая одни и те же свободы, используют различную терминологию. Так, международно-правовые акты в одном ряду декларируют право на свободу мысли, совести и религии. В законодательстве некоторых стран говорится о свободе религии, в то время как в других - о свободе совести или вероисповедания.
В развитие конституционных положений принимается некоторое количество нормативных правовых актов. В Казахстане специальным законом, регулирующим отношения в религиозной сфере, явился Закон "О свободе вероисповедания и религиозных объединениях", принятый 15 января 1992 г.(1). Примечательно, что данный закон был принят не только до появления Конституции Республики Казахстан 1995 г., но и до первой казахстанской Конституции 1993 г.
Будучи в достаточной степени прогрессивным, закон закрепил совершенно иные принципы отношений между государством и религиозными объединениями, новое положение религиозных объединений и верующих в обществе, способствовал реализации права на свободу вероисповедания после десятилетий борьбы с религией. Шесть лет действия рассматриваемого закона показали его достоинства и недостатки; кроме того, появились новые явления и проблемы в государственно-религиозной сфере, которые должны были найти отражение в действующем законодательстве и поэтому сегодня вопрос о внесении изменений в действующий закон либо принятие нового закона (2) становится актуальным.
Комментируемый закон изначально содержал некоторые спорные положения и неточности, которые очень скоро проявились на практике. Возникли проблемы как для государственных органов, так и для религиозных объединений и верующих. К сожалению, решение проблемных вопросов со стороны государственных органов не всегда соответствовало конституционным и законодательным положениям, принципам права. В свою очередь, некоторые религиозные объединения, не совсем правильно понимая положения законодательства, порой умышленно или неумышленно нарушали его.
Настоящий комментарий имеет целью разъяснить положения закона, чтобы облегчить решение некоторых проблемных вопросов, возникающих в ходе деятельности государственных органов и религиозных объединений, с которыми автору приходилось сталкиваться во время продолжительной практики и научной работы в сфере государственно-религиозных отношений.
Комментарий связан прежде всего с правовыми аспектами деятельности религиозных объединений и государственных органов.
Автор будет признателен читателям за предложения и замечания, которые, возможно, возникнут в процессе знакомства с комментарием.
КОММЕНТАРИЙ
Статья 1. Задачи закона
Настоящий Закон гарантирует реализацию прав граждан на свободу вероисповедания, закрепленную Конституцией Республики, а также в международных актах и соглашениях о правах человека.
Осуществление свободы исповедовать религию или распространять убеждения может быть ограничено законодательством только в целях охраны общественного порядка и безопасности, жизни, здоровья, нравственности или прав и свобод других граждан.
Общая статья, закрепляющая основное предназначение данного закона. Как уже выше было сказано, действующая Конституция Республики Казахстан говорит о праве на свободу совести, а не о праве на свободу вероисповедания, как указано в законе, хотя по смыслу последнего эти понятия равнозначны.
Важно отметить, что закон гарантирует право на свободу вероисповедания (совести), закрепленную не только Конституцией Республики Казахстан, но и международно-правовыми актами и соглашениями, которые могут содержать несколько отличные от казахстанских положения, касающиеся свободы вероисповедания и религиозных объединений. К числу таких актов и соглашений относятся: Всеобщая Декларация прав человека (1948), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966), Декларация о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений (1981), Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, Хельсинки (1975), Итоговый документ Венской встречи - представителей государств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1986), Документ Копенгагенской встречи Конференции по человеческому измерению Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1990) и др. (см. прил. 1).
Причем в соответствии с настоящей статьей, государство гарантирует реализацию прав граждан на свободу вероисповедания вне зависимости от того, является Казахстан участником какого-либо Совещания, подписывала ли страна какую-либо Конвенцию или нет. Закон признает существование международно-правовых актов и соответствующих свобод в них, которые должны быть гарантированы и в Казахстане.
Часть вторая статьи также содержит общие положения, принятые как в международно-правовых актах, так и в национальном законодательстве.
Очень часто религиозная деятельность носит публичный характер, затрагивает интересы других людей, а в некоторых случаях сопряжена с причинением вреда здоровью граждан. Поэтому законом закрепляется возможность ограничения свободы вероисповедания.
Следует подчеркнуть, что в соответствии с пунктом 1 статьи 39 Конституции Республики Казахстан права и свободы человека могут быть ограничены только законами. Комментируемый закон говорит, что ограничения устанавливаются законодательством, под которым, согласно казахстанским правовым нормам, понимаются не только законы, а совокупность различных нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке (3) (т.е. такими актами могут быть постановления Правительства, акты министерств и др.). Налицо противоречие между Конституцией и законом. Нормы Конституции, безусловно, обладают высшей юридической силой по сравнению с любым законом, поэтому следует признать противоречащими Конституции и незаконными встречающиеся иногда в практике случаи ограничения свободы вероисповедания, устанавливаемые актами Правительства, министерств, акимов и т.д.
Статья 2. Законодательство о свободе вероисповедания и религиозных
объединениях
Законодательство о свободе вероисповедания и религиозных объединениях Республики Казахстан состоит из настоящего Закона и принятых в соответствии с ним иных законодательных актов. Не допускается издание местными органами власти и управления, ведомствами нормативных актов, противоречащих настоящему Закону.
Закон "О свободе вероисповедания и религиозных объединениях" по смыслу статьи входит составной частью в законодательство, непосредственно посвященное вопросам свободы вероисповедания и религиозных объединений. В настоящее время трудно говорить о законодательстве как таковом, поскольку имеется лишь один специальный закон, посвященный вопросам свободы вероисповедания и религиозным объединениям (4).
На сегодняшний день существует очень ограниченное число актов, непосредственно посвященных религиозным объединениям. Назовем некоторые из них:
- постановление Правительства Республики Казахстан от 21 сентября 1997 г. "Об утверждении Положения о порядке аккредитации иностранных граждан и лиц без гражданства, занимающихся миссионерской деятельностью";
- постановление Кабинета Министров Республики Казахстан от 14 декабря 1993 г. "Об утверждении Положения о порядке передачи религиозным объединениям культовых (молитвенных) зданий, сооружений и иного имущества".
Безусловно, и в других законодательных и подзаконных актах имеются положения, распространяющиеся на религиозные объединения или связанные со свободой вероисповедания. Скажем, вопросы регистрации религиозных формирований изложены в Указе Президента Республики Казахстан, имеющем силу закона, "О государственной регистрации юридических лиц", вопросы налогообложения в налоговом законодательстве, проведения публичных мероприятий за пределами религиозного здания в Указе Президента Республики Казахстан, имеющем силу закона, "О порядке организации и проведения мирных собраний, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан" и т.д.
На практике возник вопрос о действии Положения о порядке аккредитации иностранных граждан и лиц без гражданства, занимающихся миссионерской деятельностью. Дело в том, что пункт об аккредитации содержался в статье 109 Гражданского кодекса Республики Казахстан (Общая часть). В развитие этого пункта Правительство приняло соответствующее постановление. Однако, в соответствии с изменениями, внесенными в Гражданский кодекс Законом от 2 марта 1998 г., данный пункт был исключен из Гражданского кодекса. По нашему мнению, Положение должно утратить свою силу, так как отпало законное основание для подзаконного акта. Такое утверждение вытекает из Закона Республики Казахстан "О нормативно-правовых актах", в соответствии со статьей 4 которого каждый из нормативных правовых актов нижестоящего уровня (постановление) не может противоречить нормативным правовым актам вышестоящих уровней (кодекс), а в соответствии со статьей 27 в связи с принятием нормативного правового акта подлежат признанию утратившими силу, изменению или дополнению все ранее принятые нормативные правовые акты или их структурные части, если они противоречат включенным в новый акт нормам права или поглощаются ими. Необходимо также заметить, что аккредитацию иностранных граждан и лиц без гражданства следует рассматривать как ограничение прав и свобод граждан. Такие ограничения в соответствии со статьей 39 Конституции Республики Казахстан, как уже говорилось выше, могут допускаться только законами, к каковым Постановление Правительства не относится.
Ведомства, местные органы государственный власти также могут издавать соответствующие нормативные акты (приказы, постановления, инструкции, решения, правила и т.д), но они не должны противоречить комментируемому закону. Под ведомствами (в широком смысле), в соответствии с современной системой государственных органов, следует понимать государственные органы, непосредственно подчиненные и подотчетные Президенту, министерства, государственные комитеты, центральные исполнительные органы, не входящие в состав Правительства, а также государственные органы в составе министерств, государственных комитетов (комитеты, департаменты, агентства с правом юридического лица).
Статья 3. Право на свободу вероисповедания
Граждане Республики Казахстан, других государств и лица без гражданства вправе свободно исповедовать как единолично, так и совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, какое-либо принуждение в определении отношения к религии, к участию или неучастию в богослужениях, религиозных обрядах и церемониях, в обучении религии не допускается.
Граждане Республики Казахстан равны перед Законом во всех областях экономической, политической, социальной и культурной жизни независимо от отношения к религии. Прямое или косвенное ограничение прав или установление каких-либо преимуществ граждан в зависимости от их отношения к религии или возбуждение связанных с этим вражды и ненависти, либо оскорбление чувств граждан, а также осквернение почитаемых последователями той или иной религии предметов, строений и мест, влекут ответственность, установленную законодательством Республики Казахстан.
Никто не имеет права по мотивам своих религиозных убеждений отказываться от исполнения гражданских обязанностей, за исключением предусмотренных законом случаев.
Замена исполнения одной обязанности на другую по мотивам религиозных убеждений допускается только в соответствии с законодательством Республики Казахстан.
Данная статья представляет собой одну из наиболее трудных для комментария, в связи с тем, что казахстанский закон лишь провозглашает право на свободу вероисповедания, но не говорит, что оно в себя включает. В соответствии с международно-правовыми актами и актами других стран свобода вероисповедания включает в себя следующие основные элементы:
- право иметь, принимать или менять религию;
- право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию путем проведения в частном порядке или публично обрядов, богослужений, религиозного обучения и воспитания.
- право распространять религиозные убеждения (5);
Казахстанский закон также распространяет право на свободу вероисповедания на граждан, не являющихся верующими, поскольку он говорит о праве не исповедовать никакой религии, хотя в целом закон посвящен именно верующим и их объединениям. Следует сказать, что иногда свободу вероисповедания рассматривают в качестве одной из составляющих свободы совести, которая помимо свободы вероисповедания, включает право человека не исповедовать никакой религии, иметь антирелигиозные убеждения.
Часть 2 статьи содержит стандартные положения о равенстве всех граждан в различных областях жизнедеятельности вне зависимости от отношения к религии, а также положения об ответственности за ограничение прав по религиозному признаку, совершения других противоправных действий. За исключением нескольких случаев осквернения культовых сооружений трудно сегодня привести факты нарушения прав граждан по религиозному признаку (хотя мы не исключаем, что они есть). В казахстанском законодательстве предусмотрена различная ответственность за правонарушения в религиозной сфере: статьи 141, 149, 160, 164, 187, 275 Уголовного кодекса Республики Казахстан, статья 175-2 Кодекса Казахской ССР об административных правонарушениях.
Применение частей третьей и четвертой статьи 3 может быть связано с некоторыми проблемами, связанными с противоречием религиозных правил и убеждений нормам законодательства. В советское время встречались случаи, когда дети верующих не ходили в школы, отказывались вступать в различные организации или трудиться в дни религиозных праздников, и это было объяснимо режимом и идеологией, существовавшими в советских школах, равно как и в других организациях, не позволяющими делать исключения для верующих граждан. Сегодня ситуация резко изменилась и, может быть, вопрос не стоит столь остро.
Главным образом проблема связана с прохождением военной службы лицами, чьи религиозные убеждения не позволяют брать в руки оружие.
В Казахстане к таким лицам относятся большей частью представители религиозных организаций Свидетелей Иеговы. Имеется несколько случаев осуждения их по статье Уголовного кодекса за уклонение от воинской службы. К сожалению, здесь государство пошло по репрессивному пути, хотя могло использовать институт альтернативной службы и извлечь из этого определенную пользу (различные формы общественно полезной деятельности, выполняемой на бесплатных началах: работа в больницах, домах престарелых и т.д.). Формально замена одной гражданской обязанности на другую предусмотрена законодательством. Но конкретного законодательства, регулирующего такие вопросы, нет. И верующие осуждаются только потому, что у государства "не доходят руки" до закона об альтернативной военной службе, который имеется в законодательстве многих, в том числе и постсоветских, стран. Не отрицая важность вопросов животноводства или бухгалтерского учета, о которых приняты соответствующие законы, нужно заметить, что верующие (и кстати, не только они) лишены очень важного закона, затрагивающего фундаментальные права граждан.
Справедливости ради надо сказать, что ряд льгот предусмотрен Законом Республики Казахстан от 19 января 1993 г. "О всеобщей воинской обязанности и военной службе", в соответствии с пунктом 5 статьи 15 которого отсрочка от призыва на срочную военную службу предоставляется призывникам, обучающимся в очных высших и средних духовных учебных заведениях, а также имеющим духовный сан или штатную должность в одной из зарегистрированных религиозных конфессий, на период учебы или религиозной деятельности. Однако льготы предоставляются очень ограниченному кругу субъектов и свидетельствуют, в некотором смысле, о неравноправии рядовых верующих и религиозных служителей.
Статья 4. Государство и религиозные объединения
Религиозные объединения отделены от государства. Все религии и религиозные объединения равны перед законом. Никакая религия или религиозные объединения не пользуются никакими преимуществами по отношению к другим. Религиозные объединения не выполняют каких-либо государственных функций, и государство не вмешивается в деятельность религиозных объединений, если она не противоречит законодательству. Государство не финансирует религиозные объединения.
Религиозные объединения не участвуют в выборах органов государственной власти и управления. Не допускается образование партий и иных политических формирований религиозного характера, а также участие религиозных объединений в деятельности политических партий или оказание им финансовой поддержки. Служители религиозных объединений могут участвовать в политической жизни наравне со всеми гражданами только от своего имени.
Религиозные объединения обязаны соблюдать требования законодательства и правопорядок. Государство способствует установлению отношений взаимной терпимости и уважения между гражданами, исповедующими религию и не исповедующими ее, а также между различными религиозными объединениями.
Статья 4 закрепляет принципы взаимоотношений религиозных объединений и государства.
Принцип отделения религиозных объединений от государства не содержится в действующей Конституции Республики Казахстан, хотя в статье 1 говорится о светском характере государства, и, следовательно, принцип этот подразумевается.
Принцип отделения не следует понимать абсолютно, он, скорее, определяет сферы деятельности государства и религиозных объединений. На самом деле и государство и религиозные объединения в повседневной деятельности "нарушают" этот принцип. Религиозные объединения помогают государству в выполнении некоторых функций (оказания социальной помощи гражданам, культурно-просветительной, образовательной и т.д.), в свою очередь, государство оказывает помощь некоторым религиозным объединениям (в строительстве мечетей, других культовых зданий, приобретении предметов религиозного назначения). Принципиальным моментом является то, что религиозные объединения не могут выполнять властных государственных функций, а государство не может вмешиваться во внутреннюю деятельность религиозных объединений, если она не противоречит законодательству, оказывать постоянную финансовую поддержку какому-либо религиозному объединению.
Очень важным следует считать положение о равноправии религий и религиозных объединений перед законом. В Казахстане действуют самые различные по своему количеству, вероисповедной принадлежности, традициям религиозные объединения, порой даже экзотические. За исключением отдельных случаев, этот принцип в республике действительно пока соблюдается. Очень важно сохранить такое равенство, несмотря на попытки некоторых крупных традиционных объединений в Казахстане поставить себя в более выгодные условия. Перефразируя известное выражение, отметим, что лишь тогда можно будет говорить о праве на свободу вероисповедания, когда все возможности будут предоставлены даже самой маленькой и необычной религиозной общине и ее приверженцам.
Суть части второй статьи сводится к тому, что религиозные объединения никаким образом не могут участвовать в политической деятельности. Традиционно сложилось так, что религиозные объединения в Казахстане действительно не принимают участия в политической деятельности, в отличие, к примеру, от России, где существуют религиозные партии. Запрет на формирование политических партий в Казахстане объясняется прежде всего желанием предотвратить политическую деятельность радикальных мусульманских кругов, направленную на превращение Казахстана в одно из исламских государств.
В соответствии с третьей частью любое религиозное объединение обязано соблюдать требования законодательства и правопорядок, вне зависимости от того, какое место законодательство занимает в иерархии норм, которыми руководствуются религиозные объединения.
Статья 5. Отделение школы от религиозных объединений и светский
характер государственного образования
Государственная система образования и воспитания в республике отделена от религиозных объединений и носит светский характер.
Родители или лица, их заменяющие, вправе воспитывать своих детей в соответствии со своими убеждениями, но не допускаются принудительные меры по привлечению детей к религии. Преподавание религиозных дисциплин может производиться на добровольных началах в негосударственных учебных и воспитательных заведениях.
Религиоведческие дисциплины могут включаться в программы государственных учебных заведений.
Граждане, обучающиеся в очных высших и средних духовных учебных заведениях, пользуются правами и льготами по отсрочке прохождения воинской службы, включению времени обучения в трудовой стаж в порядке, установленном для учащихся государственных учебных заведений.
В контексте настоящей статьи под школой следует понимать не только общеобразовательную школу, но и всю систему учреждений образования: детские сады, институты, университеты и др.
Закон говорит о том, что государственная система образования отделена от религиозных объединений. Религиозные дисциплины без ограничений могут преподаваться и даже сопровождаться религиозными обрядами в частном секторе образования. При этом закон указывает на добровольные начала такого преподавания. В данном случае могут возникнуть проблемы, когда программа какого-нибудь негосударственного вуза в качестве одного из основных предметов имеет религиоведческую дисциплину, изучение которой входит в учебный план. Учащийся имеет право в соответствии с законом не изучать эту дисциплину, что приводит к вопросу о полноценности его образования. Актуальной в связи с этим представляется необходимость разъяснения всех нюансов обучения при наборе учащихся в учреждение образования. Возможно также введение данного предмета в учебный план в качестве факультативного, пропуск которого не может отразиться на качестве образования.
Вместе с тем, закон допускает возможность введения религиоведческих дисциплин в программы государственных учебных заведений.
Очень интересным представляется вопрос, какие дисциплины следует считать религиоведческими. Одно дело преподавать историю религии или мусульманское право и совсем другое: гомилетику (6) или пастырское служение. И те и другие дисциплины можно отнести к религиоведческим. На наш взгляд, в государственных учебных заведениях могут преподаваться любые религиоведческие дисциплины, если они не сопровождаются религиозными обрядами (молитвами, чтением мантр и др.). В таких случаях речь не может идти о добровольности, если предмет является основным, а не факультативным. Кстати, закон не говорит о добровольных началах в отношении преподавания религиозных дисциплин в государственных учебных заведениях.
Вышесказанное относится к светским учреждениям образования (7). Но в Казахстане существуют и будут существовать религиозные или, как их называют, духовные учебные заведения, в которых преподавание религиоведческих дисциплин не может строиться на добровольных началах.
Любопытным представляется тот факт, что во многих странах существуют различные религиозные школы, университеты, где учащиеся получают наряду с религиозным и светское образование. Запретов такому образованию в нашем законодательстве нет. Но в данном случае школа, университет, институт должны получить лицензию на право осуществления образовательной деятельности, с тем, чтобы отвечать всем стандартам, установленным законодательством по отношению к светским учреждениям. Такие требования не нужны, если речь идет только о религиозном образовании.
Последняя часть статьи сориентирована на систему духовных учебных заведений, существующих в некоторых религиозных структурах, хотя далеко не во всех религиозных формированиях имеется деление на высшие и средние духовные учебные заведения. На наш взгляд, льготы, указанные в настоящей статье, следует распространять на духовные учебные заведения, которые, во-первых, зарегистрированы государственными органами; во-вторых, предоставляют высшее, среднее или иное религиозное образование в соответствии с нормами той или иной религии; в-третьих, имеют надлежащий учебный процесс и его обеспечение (расписание, преподаватели); в-четвертых, ведут учет студентов и выдают им документ об образовании. Этот пункт не распространяется на так называемые воскресные школы, краткосрочные курсы, а также на семинары, вечерние, заочные, дистанционные формы обучения. Духовные учебные заведения и их руководители должны нести ответственность за недостоверную информацию о лицах, в них обучающихся, использовании льгот не по назначению.
Интересным и нередко возникающим в свете настоящей статьи является вопрос о том, что считать принудительными мерами по привлечению детей к религии, поскольку элемент, принуждения в той или иной степени, наверное, присутствует, в любой семье, где родители имеют религиозные убеждения. Возьмем, к примеру, совершение обрядов над несовершеннолетними, которые в силу своего возраста не могут выразить собственного отношения к этим обрядам, привлечение детей к богослужениям и т.д. Является ли это нарушением закона?
В контексте настоящей статьи речь идет о мерах, которые сопряжены с физическим или психическим насилием, наносящим вред здоровью детей, принуждении в случаях, когда ребенок имеет собственную позицию по отношению к какой-либо религии, не совпадающую с позицией родителей.
Статья 6. Государственные органы по связям с религиозными
объединениями Республики Казахстан
Государственный орган по связям с религиозными объединениями образуется Президентом Республики Казахстан. На него возлагается:
информирование высших органов власти и управления Республики Казахстан о состоянии религиозной обстановки в республике и соблюдении законодательства о свободе вероисповедания;
установление и поддержание контактов и координационных связей с соответствующими учреждениями других государств;
создание и пополнение банка данных о религиозных объединениях, зарегистрированных в республике;
обеспечение проведения религиоведческих экспертиз с участием представителей религиозных организаций, общественных объединений, государственных органов, религиоведов, юристов и других специалистов в области свободы совести и прав человека;
укрепление взаимопонимания и терпимости между религиозными объединениями различных вероисповеданий внутри страны и за границей и оказание по просьбе религиозных объединений необходимой им помощи в соответствии с законодательством.
Распорядительные и исполнительные органы областей и городов Алма-Аты и Ленинска (8) вправе создавать местные органы по связи с религиозными объединениями, которые осуществляют свои функции в соответствии с настоящим Законом, другими законодательными актами Республики Казахстан.
Данная статья относится к одной из недействующих статей настоящего закона, поскольку как такового указанного органа не существует. До и после принятия комментируемого закона предпринимались попытки создания структуры, специально занимающейся вопросами религии, возникали подразделения в аппарате Правительства и администрации Президента, в структуре министерств. На сегодняшний день в составе Департамента внутренней политики Министерства культуры, информации и общественного согласия имеется отдел по работе с конфессиями. Однако, на наш взгляд, это подразделение нельзя рассматривать в качестве органа, подразумевающегося в статье 6, поскольку по своему статусу оно не образовано Президентом. Фактически оно может выполнять функции, указанные в статье 6, но формально такими функциями не обладает. В этой связи в качестве подобного органа правильнее рассматривать само Министерство культуры, информации и общественного согласия, хотя по смыслу закона предполагался совершенно иной орган, самостоятельный и специально созданный для деятельности в государственно-религиозной сфере.
В структуре местных исполнительных органов (в аппаратах акимов) имеются соответствующие подразделения: отделы, секторы по связям с религиозными объединениями, которые не обладают какими-либо властными полномочиями, а являются скорее информационными, консультативными подразделениями. Они подчиняются акиму и не подчиняются Министерству культуры, информации и общественного согласия.
Статья 7. Религиозные объединения
Религиозными объединениями в Республике Казахстан признаются местные религиозные объединения (общины), религиозные управления (центры) и их структурные подразделения, а также духовные учебные заведения и монастыри.
Местными религиозными объединениями (общинами) в Республике Казахстан являются добровольные формирования граждан, образованные в целях совместного удовлетворения религиозных интересов и потребностей.
Религиозные управления (центры) в соответствии со своими уставами (положениями) вправе основывать духовные учебные заведения, монастыри и иные религиозные объединения, действующие на основе своих уставов (положений).
Религиозные объединения в Республике Казахстан, имеющие руководящие центры вне пределов республики, могут руководствоваться их уставами (положениями), если при этом не нарушается законодательство Республики Казахстан и их уставы (положения) зарегистрированы Министерством юстиции Республики Казахстан.
Отношения Республики Казахстан с религиозными организациями, их центрами и управлениями, в том числе и находящимися вне территории республики, и не урегулированные законодательством, разрешаются в соответствии с договоренностями между ними и государственными органами Республики Казахстан.
Первый пункт статьи перечисляет 5 видов религиозных объединений:
- местные религиозные объединения;
- религиозные управления (центры);
- структурные подразделения религиозных управлений (центров);
- духовные учебные заведения;
- монастыри.
Основными и собственно религиозными объединениями являются местные религиозные объединения (их можно называть первичными), а также - в некоторой степени - религиозные управления (центры) и их структурные подразделения. Другие указанные в данной статье организации в широком смысле можно рассматривать в качестве религиозных объединений, но по сути это учреждения действующих религиозных объединений (вторичные структуры). Список, данный в законе, нельзя считать полным и исчерпывающим. В качестве религиозных объединений могут рассматриваться ордена, братства и некоторые другие религиозные образования. Кроме того, не совсем корректно использование некоторых названий, которые могут существовать далеко не во всех религиозных образованиях (наряду с монастырем можно говорить о ските в старообрядчестве, дацане в ламаизме).
Признаками, по которым религиозное объединение отличается от других организаций, можно считать:
- наличие вероучения;
- культовую деятельность, т.е. совершение богослужений, других обрядов и церемоний;
- религиозную образовательную и воспитательную деятельность;
- миссионерскую и подвижническую деятельность;
- управленческую деятельность в системе религиозных объединений.
Закон дает определение только местных религиозных объединений добровольных формирований граждан, образованных в целях совместного удовлетворения религиозных интересов и потребностей.
Как уже было сказано, местные объединения - это основной вид религиозных образований. Слово "местное" указывает на то, что объединение может действовать на территории любой административно-территориальной единицы вплоть до области (на территории аула (села), поселка, района, района в городе, города, области). Названия местных религиозных объединений могут быть самыми разными: мечеть, церковь, приход, община, синагога, общество, организация, центр и т.д. Одним из принципиальных отличий от других религиозных объединений является то, что они должны создаваться исключительно в порядке добровольной инициативы граждан.
Религиозные управления (центры)
А. Религиозные управления (центры) представляют собой крупные религиозные формирования, которые действуют на территории всей республики, региона или просто двух областей Казахстана. Наиболее яркими примерами являются Духовное управление мусульман Казахстана (в дальнейшем -ДУМК), епархии Русской Православной Церкви (в дальнейшем РПЦ), протестантские союзы. Традиционно, еще с советских времен, для обозначения такого рода организаций использовались слова "центр", "управление" и под ними подразумевались организации - многозвенные структуры, объединяющие в себе определенное количество однородных образований (мечетей, церквей, приходов и, в дополнение к ним, духовных учебных заведений, монастырей и др.)
Б. Можно говорить еще об одной разновидности центра - органе управления.
Учитывая многообразие религиозных объединений и систем управления в них, различную организационную структуру, можно предположить существование центров как исключительно управленческих образований. В этом случае создается административная структура, которая не объединяет организационно однородные религиозные формирования, а осуществляет какие-то управленческие функции. Следует сразу заметить, что случаи создания таких центров очень редки, хотя возможность их появления не исключается: в Казахстане была зарегистрирована именно управленческая структура организации Бахаи, а не общины, которыми она управляет. Как правило, подобного рода центры относятся к разряду религиозных учреждений (вторичных образований). Чаще всего такого рода управленческие структуры относятся к разряду внутренних подразделений (без самостоятельного правового статуса) религиозных объединений (например, епархиальные управления РПЦ).
Структурные подразделения религиозных управлений (центров)
На наш взгляд, не было необходимости специально выделять такой вид религиозных объединений, поскольку структурными подразделениями религиозных управлений центров можно рассматривать местные религиозные объединения, духовные учебные заведения, которые сами по себе являются религиозными объединениями и уже составляют отдельные виды религиозных объединений.
В то же время Гражданский кодекс Республики Казахстан распространил общие положения о филиалах (представительствах) - образованиях, не имеющих права юридического лица - на религиозные объединения, в результате чего сегодня под структурными подразделениями религиозных объединений понимаются только их филиалы и представительства. Таким образом, сложилась не совсем понятная ситуация с вопросом, что считать структурными подразделениями и насколько правильны в данном случае подходы Гражданского кодекса к религиозным объединениям.
Духовные учебные заведения
Учреждения, создаваемые религиозными управлениями (центрами), а также религиозными объединениями, действующими на территории двух или более областей республики для подготовки религиозных служителей, предоставления религиозного образования. В нашей классификации - это вторичный вид религиозного объединения. Духовное учебное заведение может предоставлять и светское образование, но в этом случае требуется получение соответствующей лицензии государственных органов. Для проведения религиозного обучения такой лицензии не требуется.
Монастыри
Религиозная структура, существующая в некоторых видах религиозных объединений (община совместно проживающих монахов, монахинь в соответствии с определенными правилами, предписанными церковью), учреждаемая в таком же порядке как духовное учебное заведение и также относящаяся к вторичным религиозным образованиям.
Пункт 3 статьи 7 говорит о том, что религиозные управления (центры) могут создавать и иные религиозные объединения, действующие на основании своих уставов (положений), и это подтверждает наш вывод об отсутствии в законе исчерпывающего перечня религиозных объединений. Однако, говоря об иных религиозных объединениях, мы должны иметь ввиду, что под ними подразумеваются не любые религиозные объединения (например, ни в коем случае не может идти речь о местных религиозных объединениях), а вторичные образования вроде духовных учебных заведений, монастырей, религиозных центров (типа Б) и др.
В одной из статей закона также говорится о религиозном объединении, действующим на территории двух и более областей республики (ст. 9), что также по смыслу закона можно рассматривать как самостоятельный вид религиозного объединения (см. комментарий к ст. 10). Очень неудачно сформулированный пункт 4 статьи 7, требующий регистрации уставов руководящих центров, находящихся вне пределов республики, не применяется на практике, поскольку не имеет никакого смысла требование регистрации уставов (положений) зарубежных религиозных управлений (центров), если их структуры самостоятельно регистрируются в Казахстане. Надо сказать, попытки применения этой статьи имелись, например, для деятельности православных образований требовалась дополнительная регистрация устава Московской Патриархии в Казахстане, уже зарегистрированного в России. Более того, в соответствии с действующим законодательством регистрируются юридические лица, а не их уставы.
Пункт 5 статьи 7 посвящен редко случающимся на практике вопросам взаимодействия некоторых религиозных образований и государства. Например, может случиться так, что религиозная структура и каноны какого-либо религиозного объединения не отвечают требованиям казахстанского законодательства. В этом случае можно использовать данный пункт для поиска компромиссного решения конкретного вопроса. Например, очень трудно в соответствии с нашим законодательством создать религиозные структуры Римско-католической церкви, особенно если речь идет о централизованных, руководящих структурах. Законодательством такие вопросы не урегулированы, вернее сказать, они урегулированы так, что не отвечают той практике, которая принята в католической церкви. В этом случае на помощь может прийти рассматриваемый пункт.
Статья 8. Устав (положение) религиозного объединения
Религиозное объединение осуществляет свою деятельность на основании устава (положения), в котором должны содержаться:
- наименование, местонахождение религиозного объединения и территория, в пределах которой оно осуществляет свою деятельность;
- вероисповедная принадлежность, предмет и цели деятельности;
- структура религиозного объединения, порядок формирования, компетенция и сроки полномочий его органов управления;
- права и обязанности религиозного объединения;
- порядок образования имущества религиозного объединения;
- порядок внесения изменений и дополнений в устав религиозного объединения;
-порядок реорганизации и ликвидации религиозного объединения.
В уставе религиозного объединения не могут содержаться положения, противоречащие Конституции Республики Казахстан и действующему законодательству.
Устав является основным документом, представляемым для регистрации религиозных объединений. Он очень важен не только для государственных органов, но и для самих религиозных объединений. Несмотря на то, что многие религиозные объединения не придают особого значения этому документу, считая его простой формальностью, на самом деле от того, как составлен устав, во многом может зависеть функционирование той или иной религиозной структуры.
Любое религиозное объединение, желающее зарегистрироваться в государственных органах, должно иметь устав (слово "положение" в соответствии с гражданским законодательством применяется в отношении филиалов, представительств, поэтому мы в дальнейшем будем использовать слово "устав").
Закон определяет, какие сведения должны обязательно содержаться в уставе:
1. Наименование
Следует указывать полное наименование религиозной структуры, включая слова "религиозное объединение". Например: религиозное объединение "Лютеранская Церковь Христа Спасителя".
2. Местонахождение и территория, в пределах которой религиозное объединение осуществляет свою деятельность
В качестве местонахождения можно указывать любое арендованное помещение или помещение, принадлежащее на праве собственности члену религиозного объединения или другому лицу, где находится постоянно действующий орган (церковный совет, епархиальное управление и др.). Местонахождение подтверждается гарантийным письмом (если речь идет о будущей аренде) либо письменным согласием собственника предоставить конкретное помещение религиозному объединению.
Что касается вопроса о территории деятельности, то он прежде всего важен для определения местного, регионального либо республиканского статуса религиозного объединения. Объяснимо, что многие религиозные объединения ставят своей задачей миссионерскую деятельность и не собираются ограничиваться при этом территорией одного района, города, области. Но для первоначального получения статуса юридического лица необходимо определиться с территорией начала деятельности, территориальным охватом прихожан, чтобы выяснить, где будет происходить регистрация. В дальнейшем регистрация, скажем, в Алматинском городском управлении юстиции не означает, что организация не может действовать в Алматинской или в Южно-Казахстанской области. Религиозное объединение вправе беспрепятственно проводить любую не запрещенную законодательством деятельность, вне зависимости от места регистрации - никаких запретов на этот счет в законодательстве нет. Хотя на практике иногда выдвигаются ничем не обоснованные требования некоторых местных органов власти о запрете деятельности религиозного объединения, если оно не зарегистрировано на данной территории.
3. Вероисповедная принадлежность
Полнота сведений о вероисповедной принадлежности зависит от воли учредителей. Конечно, желательно, чтобы информация о том, какого религиозного направления придерживается то или иное образование, была достаточно полной. Скажем, в примере с одной из протестантских организаций следует не просто указать "христиане", а более подробно описать свою принадлежность: христиане-протестанты-баптисты. Некоторым объединениям очень трудно себя идентифицировать, они не могут (или не хотят) укладываться в стандартные схемы. Кроме того, следует учитывать тот факт, что нет единого мнения по расположению религиозного объединения в той или иной религиозной ячейке. К примеру, некоторые представители религиозных объединений, религиоведы не будут рассматривать вновь образованное объединение христианским или даже религиозным, другие будут. Поэтому в конечном счете такое указание зависит от учредителей.
4. Предмет и цели деятельности
Говоря о предмете, следует указать, на что направлена деятельность религиозного объединения (удовлетворение религиозных потребностей, образовательная деятельность, миссионерская, обрядовая).
Вопрос о целях деятельности предполагает сведения о том, к чему стремится религиозное объединение (привлечение новых граждан, подготовка религиозных служителей, распространение учения и т.д.).
5. Структура религиозного объединения, порядок формирования, компетенция и сроки полномочий его органов управления
В этом очень важном разделе должны быть освещены следующие вопросы:
- является ли данная организация однозвенной или многозвенной (религиозное управление, центр);
- внутренняя структура организации (например, такие органы управления, как: общее собрание - высший орган, коллегиальный орган церковный совет, единоличный орган -муфтий, настоятель, президент, пастор, контрольный орган -ревизионная комиссия). Внутренняя структура зависит от очень многих факторов: однозвенности или многозвенности, количества членов религиозного объединения, религиозных правил и т.д.
Иногда регистрирующие органы требуют обязательного наличия трехзвенной системы, например, собрание - совет -президент. Но для маленьких религиозных объединений, может быть, нет необходимости иметь коллегиальный орган, достаточно иметь собрание и президента (9). Другое положение, часто запрашиваемое регистрирующими органами, связано с ревизионной комиссией. В отличие от других организаций, в отношении религиозных объединений законодательство не требует наличия такого органа. Поэтому вопрос о том, иметь его или не иметь, целиком и полностью зависит от учредителей, но в качестве рекомендации можно предложить все-таки включать такой орган в устав.
В уставе должно быть четко указано, как часто собирается орган, какой необходим кворум для принятия решений, порядок внеочередного созыва, избрания членов органа и их исключения, сроки полномочий (если такие сроки устанавливаются), порядок отзыва руководителей, круг рассматриваемых вопросов, порядок принятия решений, порядок голосования и ряд других положений, несмотря на то, что на первый взгляд они могут показаться излишними.
- если религиозное объединение имеет филиалы, представительства или другие структурные подразделения (местные объединения, духовные учебные заведения и т.д.), следует отразить основные положения, касающиеся этих образований: кто их учреждает (какой орган), кем назначается (избирается) руководитель, каковы их цели, каким образом они включаются или выводятся из структуры религиозного объединения и др.
6. Права и обязанности религиозных объединений
В данном разделе устава, на первый взгляд, нет особой необходимости, поскольку права и обязанности религиозных объединений определяются прежде всего рамками законодательства, и религиозные объединения не могут выходить за эти рамки. Тем не менее, иногда возникают ситуации, когда требуется отразить какие-то специфические права и обязанности либо показать какие-то правомочия по отношению к структурным подразделениям. Еще одна причина, по которой не следует формально относиться к данному пункту, состоит в том, что государственные органы иногда не утруждают себя тем, чтобы заглянуть в законы, регулирующие те или иные вопросы деятельности религиозных объединений, а сразу смотрят в устав и, если не обнаружат в нем искомого права, ограничивают религиозные объединения в чем-либо. Хотя отсутствие какого-то права в уставе не означает отсутствия этого права вообще. Фиксирование всех прав и обязанностей любой организации займет большое количество страниц и вряд ли целесообразно.
Прежде всего следует зафиксировать в уставе те права, которые содержатся в Законе "О свободе вероисповедания и религиозных объединениях". Рекомендуется классифицировать права следующим образом:
- права, связанные непосредственно с культовой и иной религиозной деятельностью (право проведения богослужений, религиозного обучения, распространения литературы и т.д.);
- права в отношениях с различными государственными и иными организациями (приглашать граждан из-за границы, работать в больницах, школах, получать необходимые лицензии и т.д.);
- права по проведению различных видов деятельности (коммерческой, издательской, благотворительной и др.);
- права, связанные с имущественными вопросами (арендовать помещения, приобретать имущество и др.).
7. Порядок образования имущества религиозного объединения
Небольшая часть устава, которая практически говорит не столько о процедурных вопросах образования имущества, сколько об источниках образования имущества, в том числе денежных средств. Традиционно к таким источникам относятся пожертвования граждан и организаций, в том числе иностранных и международных; совершение различных гражданско-правовых сделок: купля-продажа, дарение и иные; получение имущества от своих (учрежденных) организаций и некоторые другие.
8. Порядок внесения изменений и дополнений в устав
Можно ограничиться одним предложением, что изменения и дополнения вносятся, к примеру, общим собранием. Однако желательно более четко расписать не только то, каким органом вносятся изменения и дополнения, но и кто может ставить такой вопрос, какова процедура прохождения этого вопроса, как принимается решение.
9. Порядок реорганизации и ликвидации религиозного объединения
Так же, как и в предыдущем пункте, желательно подробно осветить вопрос о порядке реорганизации и ликвидации. Особенно следует обратить внимание на вопрос о судьбе имущества религиозного объединения в случаях его реорганизации и ликвидации.
Закон устанавливает, что в уставе религиозного объединения не могут содержаться положения, противоречащие Конституции Республики Казахстан и действующему законодательству. Вместе с тем, в уставе могут содержаться любые другие вопросы (помимо обязательных), которые религиозное объединение считает нужным туда включить. При этом следует соблюдать меру, чтобы не перегрузить устав, безусловно, нужными положениями, но которые могут быть отражены и в других документах. В дополнение к уставу можно принять неограниченное количество внутренних актов, развивающих те или иные положения устава (о порядке приема в учебное заведение, о правилах поведения в монастыре и др.).
При составлении устава и регистрации религиозного объединения нередко возникает проблема членства. В качестве одного из прогрессивных аспектов казахстанского закона называют отсутствие обязательного требования о закреплении в уставе положения о членстве. Действительно, в некотором смысле такая оценка справедлива, поскольку ряд религиозных организаций не имеет фиксированного членства, из-за чего в прошлом у них возникали проблемы, когда необходимо было вводить положения о членстве. Вопрос этот зачастую решался путем закрепления формальных положений.
На наш взгляд, следует различать две вещи: принадлежность к религиозному объединению (членство) как внутриконфессиональное дело, которое не должно интересовать государство, и членство, связанное с вопросами учреждения и существования самой организации как юридического лица. Государство не должно требовать сведений относительно того, сколько людей ходит на богослужения, как они принимаются в члены и исключаются, какими правами обладают и т.д. Но государству, естественно, должно быть интересно, кто фактически создал организацию и ею управляет, кто несет ответственность за действия организации, в том числе и в случае противоправных действий. Поэтому абсолютный отказ от закрепления в уставе вопросов членства вряд ли правилен. Если организация действительно не имеет фиксированного членства, она все равно должна иметь в уставе положения о том, кем она образована и кто входит в ее состав, в каких случаях могут быть включены новые лица в состав членов организации и в каких исключены. Можно представить организацию в виде ядра и оболочки вокруг нее, когда ядро составляют учредители организации, т.е., как предполагается, люди ответственные за ее судьбу. Оболочка - это прихожане: временные или постоянные, учитываемые или нет. В уставе должны быть обязательно отражены положения о гражданах, составляющих ядро организации.
Статья 9. Регистрация религиозных объединений
Религиозные объединения образуются по инициативе не менее 10 совершеннолетних граждан. Для этого они созывают собрание, на котором принимается устав (положение).
Религиозное объединение приобретает правоспособность юридического лица с момента его государственной регистрации.
Государственная регистрация религиозных управлений (центров), объединений, действующих на территории двух или более областей республики, а также образуемых ими духовных учебных заведений, монастырей и других объединений осуществляется Министерством юстиции Республики Казахстан, а регистрация местных религиозных объединений территориальными органами юстиции.
Государственная и учетная регистрация, перерегистрация, отказ в регистрации осуществляются в порядке и сроки, предусмотренные действующим законодательством.
Срок государственной регистрации прерывается в случае необходимости проведения религиоведческой и иной экспертизы, а также получения заключения специалиста по представленным религиозным объединением документам.
Регистрация религиозных объединений представляет собой один из сложнейших вопросов как в законе и практике его применения, так и в настоящем комментарии.
Закон очень лаконичен в данном вопросе, несмотря на наличие самых разных религиозных объединений и подходов ним.
Регистрация религиозных объединений производится Министерством юстиции Республики Казахстан (Агентство по регистрации недвижимости и юридических лиц) и его территориальными подразделениями (областными, Алматинским и Астанинским городскими управлениями юстиции). В Министерстве юстиции в соответствии с действующими нормами регистрируются:
- филиалы и представительства иностранных религиозных объединений;
- религиозные управления (центры);
- религиозные объединения, действующие на территории двух или более областей республики;
- духовные учебные заведения, монастыри и другие объединения, образуемые религиозными управлениями (центрами) и религиозными объединениями, действующими на территории двух или более областей республики.
В территориальных органах юстиции регистрируются все остальные религиозные объединения. Следует заметить, что в соответствии с действующими правилами государственной регистрации юридических лиц, Агентство по регистрации недвижимости и юридических лиц Министерства юстиции вправе осуществлять регистрацию любых юридических лиц, их филиалов и представительств, регистрация которых подведомственна территориальным органам Министерства юстиции.
Процедура регистрации в основном такая же, как и для большинства других юридических лиц. Документы, необходимые для регистрации (см. прил. 2.6), подаются в органы юстиции, которые в течение 15 дней рассматривают документы и выносят решение либо о регистрации религиозного объединения, либо об отказе в регистрации. Решение об отказе в регистрации может быть вынесено только в случаях, предусмотренных Гражданским кодексом, а именно:
- нарушения установленного законом порядка образования юридического лица или
- несоответствия его учредительных документов закону.
При представлении неполного пакета документов, наличия в них недостатков, выявленных в ходе их рассмотрения, необходимости получения по учредительным документам заключения эксперта (специалиста), а также по иным основаниям, предусмотренным законодательными актами Республики Казахстан, срок государственной регистрации прерывается.
Решение об отказе в государственной регистрации может быть обжаловано в суд.
Достаточно несложная, на первый взгляд, процедура регистрации, к сожалению, на практике сопряжена с большим количеством проблем, вызванных тем, что закон весьма нечетко определяет виды религиозных объединений, их отличия друг от друга, дифференцированность подходов по отношению к различным религиозным объединениям, в том числе и в вопросах регистрации. Приведем в качестве примера хотя бы первых два предложения статьи 9 (о том, что религиозные объединения образуются по инициативе не менее 10 совершеннолетних граждан, для этого они созывают собрание, на котором принимается устав (положение). Данный порядок распространяется только на некоторые виды религиозных объединений и прежде всего на местные религиозные объединения. В отношении, скажем, создания духовных учебных заведений будет действовать другая процедура регистрации. На практике были случаи, когда регистрирующие органы при ознакомлении с документами об учреждении духовных учебных заведений требовали от них протокол собрания граждан-учредителей, которого не должно быть при образовании такого юридического лица.
Ниже рассматриваются вопросы регистрации по отношению ко всем действующим на территории Республики Казахстан видам религиозных объединений.
Местное религиозное объединение
Для образования местного религиозного объединения необходимо наличие как минимум 10 человек, причем независимо от того, являются они гражданами Республики Казахстан или нет. Регистрирующие органы иногда требуют, чтобы 10 человек обязательно были гражданами Республики Казахстан, но такое требование не соответствует закону (10). Учредители - иногда их называют инициаторами - созывают собрание, на котором решают вопросы о создании организации, принятии устава, выборе органов управления, назначении полномочного лица для регистрации в государственных органах и т.д.
Если местное религиозное объединение объявляет себя частью какого-либо другого крупного (централизованного - согласно терминологии казахстанского закона) религиозного объединения и об этом содержатся положения в уставе, необходимо письменное подтверждение крупного объединения о включении вновь создаваемой структуры в свой состав. При этом следует иметь ввиду, что связи местных религиозных объединений с подобными структурами могут быть самыми различными: от жесткой подчиненности и организационной зависимости до простого указания о принадлежности к одному направлению и редких контактов. Поэтому нет необходимости требовать от любого местного объединения письменного подтверждения о принадлежности к многозвенной религиозной структуре (объединению, центру), поскольку такой принадлежности может и не быть.
Возникает закономерный вопрос, может ли местное религиозное объединение учреждаться религиозным центром или иной вышестоящей управленческой структурой? На наш взгляд, ответ должен быть отрицательным. Правильнее будет сказать, религиозное управление (центр) может принимать решение о создании того или иного местного объединения, но определяющим для регистрации при этом должно быть решение десяти граждан.
В соответствии с действующим законодательством под местными религиозными объединениями иногда понимают филиалы религиозных объединений, которые создаются решением головной организации. Но этот случай можно отнести к одному из казусов, имеющихся в нашем законодательстве.
Религиозные управления (центры)
Возможны различные способы создания централизованных объединений. Сразу оговоримся, что наше законодательно не говорит о них вообще, а практика имеет свои подходы к регистрации религиозных управлений (центров), причем часто меняющиеся.
Наиболее приемлемый для многих организаций путь создания заключается в том, что два или более религиозных объединения, зарегистрированные в местных органах юстиции, образуют более крупное формирование (две буддистские общины создают региональную буддистскую организацию или по сложившейся в Казахстане терминологии - буддистский религиозный центр), в который они входят составными частями. И Центр и составившие его буддистские общины едины по своему вероисповеданию, принципам деятельности, конфессиональной практике. Центр в данном случае выступает в качестве более крупного организационного образования, но, безусловно, должен считаться религиозным объединением.
Автору могут возразить, что когда две некоммерческие организации образуют новую некоммерческую организацию в приведенном нами случае, надо говорить об ассоциации юридических лиц, которая является самостоятельным видом юридического лица, предусмотренным статьей 110 Гражданского кодекса Республики Казахстан (Общая часть). И формально они будут правы. Но давайте спроецируем эту ситуацию, к примеру, на епархии Русской Православной Церкви. Если применять к ней Гражданский кодекс, то получится, что приходы Русской Православной Церкви являются религиозными объединениями, а сами епархии, впрочем как и вся Русская Православная Церковь, их объединяющая, будет являться ассоциацией юридических лиц, но никак не религиозным объединением. Так же как местные мечети будут являться религиозными объединениями, а объединяющее их Духовное управление мусульман Казахстана - нет.
Мы не отрицаем возможности существования ассоциации в случае с религиозными объединениями, но это будет совсем другая по характеру организация. Например, несколько христианских объединений различной направленности (баптисты, православные, адвентисты) договорились о совместной деятельности в сфере издания и распространения христианской литературы, проведения акций в средствах массовой информации. Для таких целей будет уместна форма ассоциации. Но когда религиозные объединения одной вероисповедной направленности создают более крупное религиозное образование, возможно, наделяя его управленческими функциями, следует говорить о религиозном объединении, а не об ассоциации юридических лиц.
Возникает вопрос, что делать в такой ситуации. Учитывая то обстоятельство, что закон здесь не дает разъяснений, можно предложить следующий вариант. Действующие религиозные объединения делегируют своих представителей для участия в учредительном собрании в количестве, достаточном для создания местного религиозного объединения (не менее 10 человек). Но создавать они будут не местное религиозное объединение, а центр. Устав должен быть составлен таким образом, чтобы сразу после регистрации все права по управлению центром переходили не к гражданам-учредителям как физическим лицам, а к религиозным объединениям - юридическим лицам, составляющим этот центр. Практика создания религиозных центров предложенным способом существует.
В системе некоторых религиозных организаций может иметь место другая ситуация, когда центр образуется по решению вышестоящей структуры. Как быть в таком случае? Например, нельзя создать католическую администратуру без решения высших органов управления католической церкви.
На наш взгляд, нет никаких запретов в законодательстве по вопросу создания религиозного центра вышестоящим, в том числе, и зарубежным центром. В особо трудных случаях должны действовать положения части 5 статьи 7 настоящего закона. Но здесь необходимо иметь в виду, что не все религиозные объединения, даже похожие по названию, могут автоматически включаться в структуру того или иного религиозного центра. Необходима соответствующая работа по выяснению того, какие объединения будут входить в центр и в последующем требовать их перерегистрации. Учитывая пожелания религиозных структур, можно совместить различные подходы (по инициативе местных организаций - снизу и по инициативе вышестоящей организации - сверху) при регистрации и представить процесс регистрации так, чтобы он соответствовал законодательству Республики Казахстан.
Наиболее распространена сегодня другая процедура создавания религиозного центра, которую, кстати, рекомендуют представители органов юстиции и которая заключается в следующем. Десять граждан проводят собрание, принимая решение об учреждении центра. В уставе должны быть положения, свидетельствующие о том, что учреждаемая организация действительно является центром. Например, в уставе обязательно должны содержаться пункты о структурных подразделениях (филиалах, представительствах), местных общинах, других организациях с правом юридического лица или без такового, учреждаемых центром, территории его деятельности. Предполагается, что через некоторое время после создания центра будут организовываться его филиалы, местные общины (раньше существовала практика выдачи временных свидетельств: постоянное свидетельство центр получал только после регистрации филиалов или местных общин).
По нашему мнению, такая процедура в большой степени не подходит для религиозных объединений (хотя некоторых религиозных руководителей она вполне устраивает). По сути дела создается местное религиозное объединение (несмотря на то, что оно сразу объявляет себя центром), которое впоследствии будет руководить таким же местным объединением только в другой области, и не только руководить, а создавать и прекращать его деятельность.
Таким образом, имеются разные способы создания религиозных управлений (центров). Выбор в конечном счете зависит от учредителей, но и им и регистрирующим органам следует иметь ввиду, что важен не только сам факт регистрации, но и последующая деятельность религиозной структуры, которая в большой степени зависит от выбранной формы.
Иногда на практике встречаются попытки государственных органов или представителей некоторых религиозных структур привязать принадлежность мечетей, приходов, церквей к конкретно существующему центру. Так, например, если создается новая мечеть, то она обязательно должна входить в состав ДУМК, если православный приход, то он должен входить в состав соответствующей православной епархии, если протестантская организация в состав протестантского союза. Такое мнение не совсем правильно. Действительно, существуют жестко централизованные структуры, в отношении которых нельзя говорить о каких-то параллельных образованиях, например, в случае с Римско-католической церковью. В то же время, зачастую создаваемая местная организация не обязана входить в состав более крупного и, на первый взгляд, однородного формирования, учитывая самые различные моменты: желание верующих, вероисповедные различия, существование другого центра и т.д. Несмотря на сильные позиции и традиции существующих епархий РПЦ в Казахстане, следует заметить, что это не единственная православная структура даже на постсоветском пространстве (кроме Московского Патриархата имеется Русская Православная Церковь за рубежом, Истинно Православная церковь) и вполне возможно появление православных объединений, не считающих себя частью Московского Патриархата. Не совсем обоснованны требования ДУМК, чтобы любая мусульманская структура в Казахстане входила в состав Духовного управления, учитывая большое количество доктрин в исламе. Еще более либеральная ситуация сложилась с большинством протестантских организаций, где вопрос о вхождении местного объединения в союз, ассоциацию, федерацию, более крупную церковь является прерогативой самого объединения.
Конечно, в подобных случаях (определение местной организации в общей религиозной структуре) могут возникнуть определенные сложности, решить которые можно с помощью привлечения независимых специалистов.
Религиозные объединения, действующие на территории двух и более
областей Республики Казахстан
Статья 10 закона упоминает такой вид религиозного объединения, говоря о том, кем регистрируются религиозные объединения, действующие на территории двух и более областей республики, и что они могут создавать духовные учебные заведения, монастыри и другие объединения. К сожалению, закон снова умалчивает о способах создания такого объединения. На практике между центром и подобными объединениями нет существенных различий и, очень часто, такие организации называются центрами. Порядок их создания такой же, какой упоминался в случае создания центра с последующей регистрацией филиалов без права юридического лица или других организаций в областях (11).
Хотя если уже речь идет о подобных объединениях, то к ним следует отнести объединения, чьи верующие проживают на территории двух и более смежных областей, но при этом они не образуют самостоятельных организационных структур (например, верующие проживают в Алматы, Алматинской и Жамбылской областях и периодически собираются для проведения богослужений на территории различных областей).
Если же верующие составляют или намереваются составлять отдельные организации и собираются создавать новую, то следует вести разговор о центре.
Некоторые преимущества подобного вида религиозных объединений заключаются в том, что им предоставлено право учреждать духовные учебные заведения, монастыри и другие объединения.
Духовные учебные заведения, монастыри
В соответствии с законом правом учреждать духовные учебные заведения или монастыри обладают только религиозные управления (центры), объединения, действующие на территории двух или более областей республики. Таким правом не обладают соответственно местные религиозные объединения.
В данном случае действует несколько иная процедура, которая также не нашла отражения в законе. Решение о создании принимается органом, наделенным по уставу такими полномочиями. Соответствующим органом утверждается устав и назначаются первые руководители учебного заведения или монастыря. Нет необходимости в наличии 10 граждан-учредителей, как того порой требуют регистрирующие органы.
Иногда от духовных учебных заведений требуют документ об аккредитации в местном исполнительном органе (см. также прил. 2.6.). Такого рода аккредитация не предусмотрена действующим законодательством.
По своему правовому положению подобные виды религиозных объединений схожи с учреждениями - некоммерческими, юридическими лицами - в большой степени зависимым от учредителя организациями. Хотя закон не называет их таковыми (учреждениями), во многих случаях следует применять схожие с учреждениями подходы, например, в имущественных отношениях (см. также комментарий к ст. 16).
Другие объединения
Закон говорит о других объединениях, не обозначая, что это за объединения. Мы полагаем, что по смыслу закона это однопорядковые с духовными учебными заведениями и монастырями религиозные управленческие структуры, ордена, миссии и т.д. Соответственно будут действовать такие же подходы в регистрации, которые указаны выше в случае с духовными учебными заведениями.
Иногда в качестве других объединений рассматриваются территориальные образования в некоторых религиозных структурах, где существует многоступенчатые формы управления (епархии РПЦ), хотя - с учетом некоторых особенностей - их следует рассматривать в качестве религиозных управлений (центров).
Филиалы и представительства религиозных объединений (12)
Вопрос о филиалах и представительствах является одним из наиболее проблемных в сегодняшнем законодательстве и в практике деятельности как религиозных объединений, так и регистрирующих органов. Дело в том, что в связи с принятием гражданского кодекса Республики Казахстан традиционные представления о филиалах и представительствах, которые разрабатывались и применялись прежде всего для коммерческих структур, стали применяться и в отношении таких некоммерческих образований, как общественные и религиозные объединения. Такой подход не учитывает природу подобных объединений и один из главных их признаков - добровольность объединения. То, что приемлемо для коммерческих образований, может совершенно не подходить для некоммерческих. Вполне объяснима ситуация, когда торговое предприятие создает свой филиал в другой области для закупки сельхозпродуктов. Другое дело, когда церковь, действующая в Астане, создает свой филиал, который также рассматривается как церковь, в другой области. Сегодня такое возможно в соответствии с казахстанским законодательством, но является ли это правильным? Ответ, на наш взгляд, должен быть отрицательным. Любая церковь (мечеть, приход) как добровольное объединение граждан может создаваться только в порядке волеизъявления самих граждан, но никак ни по приказу какой-то организации. Речь о филиалах и представительствах, как правило, идет в случаях деятельности религиозных центров. Не смотря на большие управленческие полномочия, которыми обладают центры, они не могут иметь права учреждать первичные религиозные образования, что является прерогативой граждан. В компетенции же религиозных центров должно быть формирование различных региональных образований управленческих структур, духовных учебных заведений, включение в свой состав вновь образованных местных объединений.
Почему нежелательно, с точки зрения автора, возникновение филиалов в рассматриваемых случаях? С юридической точки зрения, филиалы не имеют права юридического лица, что означает для них невозможность иметь собственное имущество, от своего имени заключать сделки, вступать в различные договорные отношения и т.д. В организационном плане они сильно зависимы от головной организации, которая решает вопросы создания и ликвидации, назначения руководителей (13). И это нормально для некоторых ситуаций (см. след. абзац), но совершенно противоречит основным принципам формирования и деятельности первичных религиозных объединений - местных церквей, приходов, мечетей, общин.
Причем мы не исключаем возможности существования филиалов как таковых. Например, если церковь, зарегистрированная в одной области, хочет проводить активную благотворительную или миссионерскую деятельность в другой области и ей необходимо какое-то помещение, банковский счет, она может создать филиал. Но под филиалом в данном случае будет пониматься совершенно другое образование: не такая же церковь, а подразделение, выполняющее какие-то отдельные функции, без членских отношений. К сожалению, наше законодательство и практика не делают различий между филиалами и местными религиозными объединениями как структурными подразделениями многозвенных религиозных образований.
Регистрация филиалов и представительств происходит в следующем порядке: органы управления религиозного центра принимают решение о создании филиала, утверждают положение о филиале и назначают его руководителя. После чего подаются документы на регистрацию в соответствующее управление юстиции, которое рассматривает документы в 15-дневный срок и выдает свидетельство об учетной регистрации или отказывает в регистрации.
Регистрация подразделений иностранных религиозных объединений.
Участие иностранных граждан в создании религиозных объединений в
Казахстане
Начнем с вопроса о возможности участия иностранных граждан в создании религиозных объединений. Следует сказать, что в законодательстве нет никаких запретов на участие иностранных граждан в качестве учредителей религиозных объединений. На практике иногда возникают трудности, когда органы юстиции требуют, чтобы в числе учредителей обязательно находились казахстанские граждане или, по крайней мере, 10 учредителей были казахстанскими гражданами, а остальные - иностранными. Такие требования не основаны на законе. Право на свободу вероисповедания и свободу объединения не должно связываться с наличием или отсутствием гражданства. Встречаются случаи, когда иностранные граждане, не найдя схожей со своей домашней религиозной организацией структуры, создают религиозное объединение для удовлетворения своих религиозных потребностей. На каком основании запрещать им подобную деятельность? Конечно, гораздо больше других примеров, когда иностранные граждане прибывают в Казахстан с целью организации религиозной структуры с активным вовлечением местного населения. Но и в этом случае в законе нет никаких запретов на учреждение религиозного объединения.
На практике сегодня требуют от иностранного гражданина, в случае если он является учредителем религиозного объединения, наличия аккредитации местных органов власти. О необоснованности такого требования мы говорили в комментарии к статье 2 настоящего Закона.
Создание иностранными религиозными объединениями своих структур в Казахстане происходит в рамках казахстанского законодательства, которое не предоставляет большого выбора.
Иностранное религиозное объединение может создать филиал, который, на наш взгляд, нельзя рассматривать как местное религиозное объединение (церковь, мечеть, община) по тем же причинам, что и в случае с казахстанскими объединениями и их филиалами. Хотя на практике очень часто филиалы, создаваемые иностранными религиозными объединениями, являются не чем иным, как новым местным религиозным объединением.
Возможен и второй вариант - это открытие представительства для выполнения представительских функций.
Ни для филиала, ни для представительства нет необходимости в наличии 10 членов.
Определяющим здесь является решение головной организации. Филиалы и представительства, как уже говорилось в комментарии, не являются юридическими лицами.
Еще один вариант, который может возникнуть в рассматриваемом случае, связан с образованием самостоятельного религиозного объединения, которое признает себя частью иностранного религиозного образования. Например, после активной миссионерской деятельности появляется некоторое количество граждан, желающих образовать религиозное объединение, являющееся, с одной стороны, довольно независимым (поскольку учреждается казахстанскими гражданами и будет иметь право юридического лица), с другой - зависимым от иностранного объединения в вопросах первоначального финансирования, духовного руководства и др. Такое объединение должно регистрироваться в местных органах юстиции. Если в уставе содержатся положения о его канонической и организационной принадлежности, то следует потребовать подтверждения головной организации о действительном признании этой структуры иностранным объединением. Но при этом следует учитывать то обстоятельство, что некоторые объединения могут признавать учение, но не быть строго полноценными какой-то организации. В последнем случае нет необходимости требовать предоставления документов от иностранных объединений.
Наконец, могут возникнуть сложные ситуации, когда следует решать вопрос о регистрации и возможных способах для этого в индивидуальном порядке.
Хочется надеяться, что читатель с пониманием отнесется к личной позиции автора в освещении вопросов создания и регистрации различных религиозных структур. Если мы возьмем, к примеру, зарубежный опыт, то увидим совершенно иные подходы в вопросах легализации религиозных образований. Некоторые религиозные формирования объективно не могут создаваться в предложенных государством схемах, и мы согласны, что в отдельных случаях вполне допустимы критикуемые нами подходы (например, при создании местных религиозных объединений религиозными центрами). Однако при написании комментария мы учитывали признаки и характеристики добровольных формирований, сложившиеся в нашей стране, общие подходы в процессе создания самых различных религиозных и других негосударственных образований на протяжении многих лет.
Могут ли религиозные объединения действовать без регистрации? Закон не требует обязательной регистрации религиозных объединений (в отличие от общественных объединений). Если у граждан нет необходимости в собственном помещении, счете в банке, проведении хозяйственной деятельности, если верующие собираются на квартире у одного из них и этого достаточно для удовлетворения их религиозных потребностей никакой регистрации не надо. Но в таком случае они не будут признаваться религиозным объединением как юридическим лицом, и каждый гражданин будет нести самостоятельно или сообща с другими ответственность за свои действия.
Закон говорит о государственной и учетной регистрации. Понятие "государственная регистрация" существует для тех организаций, которые собираются становиться юридическими лицами, понятие "учетная регистрация" существует для филиалов и представительств, которые юридическими лицами не являются.
Общий срок рассмотрения документов и принятия решения о регистрации, как мы указывали выше, составляет 15 дней. Однако закон предусматривает возможность прерывания срока в случае необходимости проведения религиоведческой или иной экспертизы, а также получения заключения специалиста. Такие случаи вполне возможны, поскольку существует огромное количество религиозных объединений различной вероисповедной направленности, не охватываемых традиционными представлениями. Могут существовать и организации, которые, прикрываясь религиозными целями, никакого отношения к религии не имеют. В таких и иных случаях требуются дополнительные усилия в процессе регистрации для определения действительной принадлежности образуемой организации к числу религиозных.
Статья 10. Исключена
Статья 11. Ликвидация религиозного объединения
Религиозное объединение ликвидируется в порядке и по основаниям,
предусмотренным гражданским законодательством.
Никаких специальных оснований для ликвидации религиозных объединений не требуется, они ликвидируются по тем же основаниям, что и другие юридические лица (см. прил. 2.5).
Ликвидация может производиться в добровольном или принудительном порядке. В добровольном порядке ликвидация производится по решению собственника его имущества или уполномоченного собственником органа, а также по решению органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами.
В принудительном порядке религиозное объединение может быть ликвидировано по решению суда в случаях:
1) банкротства;
2) признания недействительной регистрации юридического лица в связи с допущенными при его создании нарушениями законодательства, которые носят неустранимый характер;
3) систематического осуществления деятельности, противоречащей уставным целям юридического лица;
4) осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо деятельности, запрещенной законодательными актами, либо с неоднократным или грубым нарушением законодательства;
5) в других случаях, предусмотренных законодательными актами.
Следует специально отметить, что никакой орган, кроме суда, не имеет права принимать решение о ликвидации религиозного объединения.
Иногда возникает вопрос, как быть в случаях, когда количество членов религиозного объединения становится меньше десяти. Закон не содержит в качестве основания для ликвидации положение о сокращении количества членов, следовательно, религиозное объединение может продолжать действовать.
Закон не говорит о возможности реорганизации религиозных объединений, хотя такого рода юридические действия могут быть и в отношении религиозных объединений в соответствии со статьей 45 Гражданского кодекса Республики Казахстан. Реорганизация (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование) производится по решению собственника его имущества или уполномоченного собственником органа, учредителей (участников), а также по решению органа, уполномоченного учредительными документами юридического лица, либо по решению судебных органов в случаях, предусмотренных законодательными актами.
Статья 12. Религиозные обряды и церемонии
Религиозные объединения вправе основывать и содержать открытые для широкого доступа места богослужений или религиозных собраний, а также места, почитаемые последователями той или иной религии (места паломничества и другие).
Богослужения, религиозные обряды и церемонии беспрепятственно проводятся в культовых зданиях на отведенной им территории, в местах паломничества, в учреждениях религиозных объединений, на кладбищах и в крематориях, а также в квартирах и домах граждан.
Граждане имеют право совершать религиозные обряды и церемонии и участвовать в них в воинских частях, в больницах, в домах престарелых и инвалидов, в местах предварительного заключения и отбывания наказания. Командование воинских частей и администрация названных учреждений должны обеспечивать реализацию прав граждан на свободу вероисповедания и оказать содействие в приглашении священнослужителей, в определении времени, места и других условий проведения богослужения, обряда и церемонии.
В иных случаях публичные богослужения, религиозные обряды и церемонии осуществляются в порядке, установлением для проведения собраний, митингов, демонстраций и шествий.
Право на проведение религиозных обрядов и церемоний - одно из основных в общем списке прав религиозных объединений.
Практически не возникает проблем с проведением обрядов и церемоний в культовых зданиях и других местах, определенных частью 2 статьи 12.
Довольно часто религиозные обряды и церемонии проводятся в домах и квартирах верующих и это разрешено законом. Но в таких случаях может возникнуть нарушение покоя граждан и даже причинение ущерба их интересам. Верующие должны с пониманием относиться к правам своих соседей и других граждан, поскольку реализация прав одних граждан не должна нарушать прав других. Есть и юридические способы воздействия в таких случаях: так, нарушение тишины наказывается в соответствии со статьей 177 Кодекса Казахской ССР об административных правонарушениях, кроме того, может последовать обращение в суд в гражданско-правовом порядке о возмещении ущерба и др.
Право на совершение обрядов и церемоний в воинских частях, больницах и других местах, указанных в пункте 3 статьи 12 может быть ограничено. Закон говорит о том, что командование и администрация должны обеспечить реализацию прав граждан на свободу вероисповедания и оказать содействие в приглашении священнослужителей, в определении времени, места и других условий проведения богослужения, обряда и церемонии. Вместе с тем следует учитывать, что в этих организациях действуют специальные правила и нормы, соблюдение которых помогает выполнять поставленные перед ними задачи. Поэтому в данном случае должны разумно сочетаться реализация права на свободу вероисповедания и нормальное функционирование подобных учреждений (представим себе ситуацию, когда совершается религиозный обряд, в то время как больному необходима срочная медицинская помощь).
Закон предоставляет право проводить публичные богослужения, религиозные обряды и церемонии в других местах, оговаривая при этом необходимость соблюдения норм, установленных Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу Закона, от 17 марта 1995 г. "О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан". Это касается случаев проведения религиозных богослужений в городском парке или обряда крещения на озере. В таких случаях религиозные объединения должны получить специальное разрешение от местных органов власти (акимов).
Иногда возникают ситуации, когда религиозное объединение намеревается снять в аренду помещение Дворца культуры для проведения религиозного съезда, конференции или просто для богослужения. Требуется ли в данном случае специальное разрешение?
На наш взгляд, никакого специального разрешения в таких случаях не требуется, поскольку религиозное объединение не проводит свои акции в доступном для любого гражданина месте, а следовательно, не может ущемлять его прав. В данном случае культовым помещением религиозного объединения временно становится арендованное здание.
Статья 13. Религиозная литература и предметы религиозного назначения
Религиозные объединения и граждане вправе приобретать и использовать религиозную литературу, а также другие предметы и материалы религиозного назначения по своему усмотрению.
Религиозные объединения имеют право издавать, производить, экспортировать, импортировать и распространять предметы религиозного назначения, богослужебную литературу и иные информационные материалы религиозного содержания.
Религиозные объединения пользуются исключительными правами учреждения предприятий по выпуску богослужебной литературы и производству предметов религиозного назначения.
Другие учреждения и организации могут осуществлять данную деятельность только по согласованию с соответствующими религиозными объединениями, управлениями и центрами.
Выпуск периодических изданий религиозного характера и иной религиозной литературы, не имеющей богослужебного назначения, осуществляется в соответствии с законодательством о печати.
Религиозные объединения вправе использовать наравне с общественными объединениями средства массовой информации.
Статья говорит об очень важных для религиозных объединений правах, связанных с религиозной литературой и иными предметами религиозного назначения и достаточно подробно их расписывает.
Под религиозной литературой следует понимать различного рода печатные материалы: книги, журналы, брошюры, газеты, плакаты, календари и др.
Понятие предметов религиозного назначения охватывает очень много вещей: иконы, кресты, культовую одежду и др.
Закон закрепляет исключительное право религиозных объединений (причем любых, в том числе и местных) на учреждение предприятий по выпуску богослужебной литературы и производству предметов религиозного назначения. Исключительность в данном случае означает, что только религиозным объединениям принадлежит право учреждать такие предприятия. Другие организации могут осуществлять подобную деятельность только по согласованию с соответствующими религиозными объединениями и центрами. Настоящее положение было вызвано тем, что издание отдельных видов религиозной литературы, например, Корана и Библии, является достаточно выгодным бизнесом и порой этим занимаются организации и граждане, далекие от религии, в связи с чем в текстах оказывалось большое количество ошибок. Кроме того, религиозные объединения лучше знают, что и в каком количестве издавать или производить. Однако здесь могут возникнуть проблемы, например, в связи с тем, что целый ряд предметов, которые используются в религиозной практике, не обязательно является чисто религиозным: свечи, музыкальные инструменты.
Пункт 5 статьи 13 делит религиозную литературу на имеющую богослужебное назначение и не имеющую такового. Как нам представляется, в первом случае речь идет о литературе, используемой при совершении обрядов (Коран, Библия, Тора, гимны, тексты и др.). Выпуск религиозной литературы (работы теологов и др.) и периодических изданий (газет, журналов), не имеющей богослужебного назначения, обусловлен нормами законодательства о печати. К примеру, если религиозное объединение собирается издавать газету или журнал, издание должно быть зарегистрировано в соответствующем министерстве.
Последний пункт статьи говорит о том, что религиозные объединения вправе использовать наравне с общественными объединениями средства массовой информации. Речь идет о возможности создания собственных радиои телепрограмм, газет, журналов, кино- и видеофильмов и т.д. На наш взгляд, в соответствии с законом религиозные объединения имеют право самостоятельно учреждать любые средства массовой информации, представляемые редакциями либо иными учреждениями, осуществляющими выпуск конкретного средства массовой информации (14).
Статья 14. Благотворительная и культурно-просветительная
деятельность
При религиозных объединениях могут создаваться общества, братства и другие объединения граждан, образующиеся для благотворительности, изучения и распространения религиозной литературы и иной культурно-просветительной деятельности. Они могут иметь собственные уставы (положения).
Религиозные объединения могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы).
Религиозные объединения вправе осуществлять благотворительную деятельность и милосердие как через общественные фонды, так и самостоятельно, а также учреждать благотворительные заведения (приюты, интернаты, больницы и другие).
Первая часть статьи сформулирована не совсем удачно. В частности, что означает определение "при религиозных объединениях"? В соответствии с действующим законодательством религиозные объединения сами могут учреждать различные структуры (см., напр. п.3 этой же статьи), но в этом случае они не могут называться объединениями граждан. Данный пункт нельзя считать действующим и применять на практике, если только речь не идет о различных внутренних подразделениях религиозного объединения, не имеющих права юридического лица. Например, в структуре религиозного объединения создается миссионерская группа или хоровое общество. Такие организации не являются самостоятельным субъектом права, а действуют только в рамках самой организации.
Второй пункт статьи говорит о случаях, когда должна применяться статья 110 Гражданского кодекса. Религиозные объединения одной или разной вероисповедной направленности могут создавать ассоциации (союзы) и др. В казахстанской практике, к примеру, имеется прецедент создания Библейского общества для издания и распространения религиозной литературы, учредителями которого выступили православные и различные протестантские структуры.
Подобного рода ассоциация (союз) не будет являться религиозным объединением - это отдельный вид юридического лица. Следует различать такие союзы и случаи создания однородными религиозными объединениями более крупной организационной структуры, пронизанной едиными органами управления, вероисповедной практикой, религиозными нормами (епархии РПЦ, протестантские союзы).
Пункт третий предоставляет религиозным объединениям две возможности заниматься благотворительной деятельностью: через общественные фонды и через учреждение собственных благотворительных заведений. В данном случае, конечно, не следует слишком буквально понимать текст закона по отношению к такой социально полезной деятельности, как благотворительная (в соответствии с п. 2 ст. 28 Конституции РК поощряется благотворительность). Безусловно, религиозные объединения занимались и занимаются благотворительной деятельностью непосредственно, не обязательно используя только определенные законом возможности, что следует считать соответствующим Конституции и непротиворечащим закону.
Что касается учреждения благотворительных заведений, то по своему правовому статусу они не могут признаваться религиозными объединениями, а будут относиться к такому виду юридических лиц как учреждения.
Статья 15. Международные связи и контакты верующих и религиозных
объединений
Граждане и религиозные объединения вправе на групповой или индивидуальной основе устанавливать и поддерживать международные связи и личные контакты, включая выезды за границу для паломничества, участие в собраниях и других религиозных мероприятиях.
Религиозные объединения могут направлять граждан за границу для обучения в духовных учебных заведениях и принимать в этих целях иностранных граждан.
Статья не требует особых комментариев. В качестве рекомендации можно посоветовать указывать в уставе сведения о возможности религиозного объединения оказывать визовую поддержку иностранным гражданам, так как на практике такую формулировку иногда требуют органы, занимающиеся выдачей и оформлением виз.
Очень часто руководители ДУМК рассматривают как нарушение закона отправление за границу граждан для религиозного обучения без согласования с ДУМК. Речь идет о подготовке радикально настроенных проповедников и вполне понятно беспокойство Духовного управления мусульман по этому поводу. Но такую практику нельзя считать незаконной. Каждый гражданин вправе сам определять, где и чему ему учиться. Подобного рода проблемы следует решать через контакты с мусульманскими духовными учебными заведениями, посредством контроля за законностью деятельности миссионеров и лиц, получивших духовное образование за рубежом после их возвращения.
Статья 16. Собственность религиозных объединений
Собственностью религиозных объединений являются здания, предметы культа, объекты производственного, социального и благотворительного назначения, деньги и иное имущество, необходимое для обеспечения их деятельности.
Религиозные объединения имеют право собственности на имущество, приобретенное или созданное ими за счет собственных средств, пожертвованное гражданами, организациями или переданное государством и приобретенное по другим основаниям, не противоречащим закону.
В собственности религиозных объединений может быть также имущество, находящееся за границей.
Религиозные объединения вправе обращаться за добровольными финансовыми и другими пожертвованиями и получать их.
Право собственности религиозных объединений охраняется законом.
Религиозные объединения могут иметь в собственности самое различное имущество, как относящееся непосредственно к их конфессиональной деятельности, так и просто обеспечивающее их нормальное существование. Помимо указанного в части 1 статьи 16, в качестве такого имущества могут выступать транспортные средства, религиозная литература, множительная техника, музыкальные инструменты и т.д.
Имущество может поступать в собственность религиозных объединений, кроме отмеченных в статье 16 способов, в результате осуществления различных гражданско-правовых сделок: купли-продажи, в том числе на аукционах, дарения, обмена и др. Закон в числе жертвователей упоминает объединения, но данное понятие следует трактовать более широко - как различные государственные и негосударственные организации и, в их числе, государственные органы и международные организации.
Наиболее трудным из вопросов, касающихся собственности, является вопрос определения субъекта права собственности в некоторых религиозных объединениях. Нет проблем в случае с большинством местных религиозных объединений, которые не входят в состав более крупных религиозных формирований - они сами являются собственниками. Другой пример с учебными заведениями или иными подобными структурами, учреждаемыми действующими религиозными объединениями, которые не будут являться собственниками: они владеют, пользуются, распоряжаются имуществом на праве оперативного управления (15).
Более сложная ситуация в примере с некоторыми многозвенными религиозными структурами. Если в многозвенном религиозном объединении выбрана "филиальная" структура, (т.е. существуют одна центральная организация в Алматы и другие местные организации на правах филиала в различных регионах страны), то вопрос также не представляет особой сложности: собственником будет организация в Алматы, филиалы собственниками не являются и пользуются имуществом в пределах и на основании доверенности, выданной головной организацией. Трудности могут возникнуть тогда, когда перед нами многозвенная организация, чьи структурные подразделения являются юридическими лицами. Здесь можно говорить о различных вариантах определения субъекта права собственности:
- собственником является вся организация в целом, а местные объединения таким правом не обладают, они могут иметь в отношении имущества, к примеру, право оперативного управления (следует иметь в виду, что это не такая же ситуация, как в случае с "филиальной" структурой);
- собственником являются местные объединения, а объединяющая их структура пользуется имуществом на других началах;
- собственниками являются и местные объединения и вся организация в целом (каждая в отношении какого-либо своего имущества).
Первый и второй варианты плохо сочетаются с действующим гражданским законодательством. Поэтому наиболее приемлемым для определения субъекта права собственности является третий вариант: местные объединения, являясь собственниками, передают часть имущества в собственность более крупному формированию или наоборот. Конечно, внимательного изучения требует каждый конкретный случай определения субъекта права собственности в многозвенных формированиях.
Еще более сложные вопросы могут возникнуть, когда речь идет о создании религиозных организаций, являющихся структурными подразделениями иностранных религиозных образований.
Следует заметить, что религиозное объединение относится к разряду юридических лиц, на имущество которых их учредители (участники) не сохраняют имущественных прав. Учредители религиозного объединения не имеют права собственности на долю имущества, принадлежащего религиозному объединению, в том числе и при выходе из него.
Это положение относится не ко всем религиозным объединениям. Например, в случае с духовными учебными заведениями и монастырями учредившие их религиозные объединения будут сохранять имущественные права.
Статья 17. Пользование имуществом, являющимся собственностью
государства, общественных объединений и граждан
Религиозные объединения используют здания, территорию и имущество, предоставляемое им на договорных началах государством, общественными объединениями и гражданами.
Местные Советы народных депутатов (16) и государственные органы вправе передавать религиозным объединениям в собственность или в безвозмездное пользование культовые здания и иное имущество, находящееся в собственности государства. Религиозные объединения имеют преимущественное право на передачу им культовых зданий с прилегающей территорией.
Передача религиозным объединениям и использование ими объектов и предметов, являющихся памятниками истории и культуры, осуществляется в соответствии с законодательством. Порядок содержания религиозными объединениями указанных объектов согласовывается с соответствующими государственными органами.
Государство может оказывать материальную помощь в реставрации культовых зданий, представляющих историко -культурную ценность.
Владение и пользование землей религиозные объединения осуществляют в порядке, установленном законодательством.
Религиозные объединения не только могут быть собственниками имущества или владеть, пользоваться, распоряжаться им на праве оперативного управления, но и пользоваться на договорных началах имуществом, принадлежащим другим организациям, гражданам, государству. Следует сказать, что закон опять не совсем точен: говоря о сторонах, с которыми религиозные объединения могут вступать в правоотношения, следовало указать не только общественные объединения, но и другие организации. Заметим, что такая возможность предоставлена религиозным объединениям Гражданским кодексом Республики Казахстан.
Имущество может передаваться не обязательно за плату, а и на безвозмездных началах.
Преимущественное право религиозных объединений на передачу им культовых зданий с прилегающей территорией означает, что имеющиеся культовые сооружения, которые до сих пор не используются по назначению, должны быть в первую очередь предложены действующим религиозным объединениям и только в случае отказа последних могут передаваться другим организациям.
Учитывая, что некоторые религиозные предметы представляют значительную историческую и культурную ценность, закон устанавливает определенные ограничения по их содержанию и использованию. В данном случае в действие вступают нормы законодательства об охране памятников истории и культуры. Причем религиозные объединения не всегда могут являться собственниками памятников истории и культуры, иногда им является государство. Религиозные объединения обязаны выполнить ряд норм, предусмотренных законодательством об охране памятников истории и культуры (см. также прил. 2.4).
Религиозные объединения пользуются землей на таких же основаниях, как и остальные юридические лица в Республике Казахстан. В соответствии с Указом Президента от 22 декабря 1995 г., имеющем силу закона, "О земле" религиозные объединения могут иметь право собственности или землепользования на землю.
Статья 18. Производственная и хозяйственная деятельность религиозных
объединений
Религиозные объединения в соответствии с законодательством и своими уставами (положениями) вправе учреждать издательские, полиграфические, производственные, реставрационно-строительные, сельскохозяйственные и другие предприятия, обладающие правами юридического лица.
Религиозные объединения, как и все остальные юридические лица, могут заниматься предпринимательской деятельностью (в рассматриваемом законе она называется производственно-хозяйственной), но поскольку они являются некоммерческими юридическими лицами, то предпринимательская деятельность не может быть для них основной или даже одной из основных. В соответствии с Гражданским кодексом Республики Казахстан некоммерческие организации не могут иметь извлечение дохода в качестве своей цели и не распределяют полученный чистый доход между участниками.
Закон ограничивает производственно-хозяйственную деятельность религиозных объединений возможностью учреждения различного рода предприятий.
Однако религиозные объединения могут заниматься такой деятельностью не только путем учреждения предприятий. Они вправе создавать внутренние подразделения без образования юридического лица для проведения хозяйственной деятельности, а также самостоятельно осуществлять какие-либо коммерческие сделки.
Не совсем правильно звучит само положение о возможности создания предприятий, поскольку в соответствии с действующим гражданским законодательством понятие предприятия как субъекта гражданских прав относится только к государственным структурам, в остальных случаях предприятие рассматривается в качестве объекта гражданских прав, иными словами, религиозное объединение может покупать, продавать предприятие, но не учреждать его. Поэтому в уставах лучше закреплять положение о возможности создания коммерческих юридических лиц, которые могут образовываться в форме различного рода хозяйственных товариществ и акционерных обществ.
Религиозное объединение может как выступать единственным учредителем коммерческого юридического лица, так и учреждать его совместно с другими юридическими лицами и гражданами.
Закон говорит о различных видах коммерческих юридических лиц, которые создаются религиозными объединениями: издательские, полиграфические, реставрационно-строительные, сельскохозяйственные и др. Предполагается, что учреждаемые организации должны быть своей деятельностью связаны с целями религиозного объединения (свечной завод, строительная организация для возведения мечети, религиозная типография). Могут ли религиозные объединения учреждать юридические лица, либо вообще не связанные с их религиозной активностью, либо связанные в малой степени (торговые, посреднические, туристические и т.д.)? Ответ может быть разным в каждом конкретном случае. Как уже выше было сказано, целью религиозного объединения не может быть получение дохода, на что направлено создание любой коммерческой структуры. Коммерческая деятельность религиозных объединений должна быть побочной и непременно связанной с религиозной деятельностью. Можно, скажем, открывать магазин, но для продажи, помимо прочих товаров, религиозной литературы или иной богослужебной продукции. Можно открывать туристическую фирму, но в числе других туров должны быть и места для паломничества или иные религиозные (просветительские) места. Можно учреждать юридическую компанию, но с направленностью на обслуживание верующих или религиозных объединений.
Учитывая финансовую ситуацию как в стране, так и в религиозных объединениях, на наш взгляд, нецелесообразно сильно ограничивать религиозные структуры в возможности получить некоторые средства для обеспечения их нормального функционирования, в том числе, и путем создания коммерческих структур.
Создаваемые религиозными объединениями коммерческие организации находятся в таких же условиях, как и все другие коммерческие структуры, не имея, как иногда ошибочно полагают, никаких льгот в связи со статусом учредителя.
Актуальным представляется вопрос налогообложения религиозных объединений, в случаях получения ими дохода от отдельных видов деятельности, например, от продажи религиозной литературы, предметов культа, платных концертов и т.д. Должны ли в подобных случаях религиозные объединения облагаться налогом? До недавнего времени существовала неупорядоченная практика, когда одни налоговые органы считали, что в подобных случаях религиозные объединения являются плательщиками налогов, другие не считали их таковыми. На наш взгляд, ответ зависел от двух основных моментов: следует ли рассматривать такого рода деятельность как уставную и как расходуются деньги, полученные от подобных мероприятий. Если полученные доходы тратились на уставные цели организации и мероприятия были связаны с целями организации, они (доходы) должны были освобождаться от налогообложения. Другими словами, подобного рода деятельность можно было рассматривать как уставную, доходы от осуществления которой в соответствии с налоговым законодательством освобождались от налогообложения (другой случай, когда религиозные объединения сдают в аренду неиспользуемые помещения или иное имущество - здесь можно говорить о предпринимательской деятельности).
Однако в соответствии с действующим налоговым законодательством освобождаются от налогообложения не любые доходы от уставной деятельности некоммерческих юридических лиц, а только те, которые получены в виде спонсорской помощи, вступительных и членских взносов, благотворительной помощи, отчислений и пожертвований при условии передачи вышеуказанных средств на безвозмездной основе, а также по безвозмездно переданному имуществу. И поэтому сегодня религиозные объединения должны уплачивать подоходный налог в случае продажи ими религиозной литературы, предметов культа, проведения платных выставок, концертов и других мероприятий, связанных с получением дохода.
Статья 19. Распоряжение имуществом ликвидированного религиозного
объединения
При ликвидации религиозного объединения распоряжение находившимся в его собственности имуществом осуществляется в соответствии с его уставом (положением) и действующим законодательством.
При прекращении деятельности религиозного объединения распоряжение находившимся в его собственности имуществом осуществляется в соответствии с его уставом (положением) и действующим законодательством. На имущество культового назначения, принадлежащее религиозным объединениям, не может быть обращено взыскание по претензиям кредиторов.
При отсутствии правопреемников имущество переходит в собственность государства.
При ликвидации религиозного объединения действуют общие нормы гражданского законодательства. Как правило, в таких случаях имущество, оставшееся после всех процедурных действий, передается родственным религиозным объединениям либо используется в благотворительных целях. С учетом того, что религиозное объединение является некоммерческой организацией, имущество не может быть распределено между членами религиозного объединения. В случае если религиозное объединение имело в отношении имущества право оперативного управления, имущество возвращается учредителю.
Существование части 2 статьи является примером невнимательного отношения к внесению изменений и дополнений в законодательство. Часть 1 была изменена Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу закона, от 20 октября 1995 г., в связи с чем необходимость в наличии части 2 отпала, поскольку сегодня гражданское законодательство говорит о ликвидации, а не о прекращении деятельности юридического лица.
Закон устанавливает норму, запрещающую обращать взыскание по претензиям кредиторов на имущество культового назначения. Однако Гражданский кодекс, принятый позднее, такого исключения не делает, в связи с чем мы имеем некоторые противоречия в двух законах. В соответствии с Законом Республики Казахстан "О нормативно-правовых актах" при наличии противоречий в нормах права нормативных правовых актов одного уровня действуют нормы акта, принятого позднее.
Часть 4 статьи выглядит неудачно с учетом действующего законодательства, поскольку о правопреемстве можно вести речь только в случае реорганизации юридического лица, а не его ликвидации, чему посвящена настоящая статья.
Статья 20. Трудовые правоотношения граждан в религиозных
объединениях, на их предприятиях и в учреждениях
Религиозные объединения, образованные ими предприятие и учреждения, вправе принимать на работу граждан в качестве рабочих и служащих с обязательным заключением письменного трудового договора. Условия, порядок и размер оплаты труда определяются по согласованию между религиозным объединением и гражданином и указываются в заключенном трудовом договоре. На граждан, работающих в религиозных объединениях, на их предприятиях и в учреждениях по трудовому договору, распространяется законодательство о труде, порядок налогообложения наравне с рабочими и служащими государственных и общественных предприятий, учреждений и организаций.
Появление данной статьи в законе вызвано необходимостью создать дополнительные гарантии для лиц, работающих в религиозных объединениях. В советский период права таких лиц были существенно ограничены или оговаривались различными условиями. Существовал перечень лиц, с которыми мог заключаться трудовой договор, последний к тому же регистрировался в областном комитете рабочих местной промышленности и коммунально-бытовых предприятий (в этот список включался в основном обслуживающий персонал: бухгалтеры, кассиры, водители, редакторы, переводчики и др.)
Сегодня рабочие и служащие, работающие в религиозном объединении, имеют такие же права и обязанности, как и рабочие и служащие в любой иной организации. Закон специально говорит об обязательном заключении письменного трудового договора (то, что сегодня чаще всего называют контрактом), хотя в этом нет особой необходимости, учитывая распространение общего правового режима на рассматриваемых в настоящей статье лиц.
Можно отметить разнохарактерность выполнения трудовых отношений. В религиозных объединениях могут трудиться служители культа (лица, относящиеся к такой категории, выполняют специальные обязанности, обусловленные религиозным культом); лица, выбранные в различные органы управления (президент, вице-президент, секретарь); лица, способствующие деятельности организации, которые могут не являться членами данной церкви (юристы, бухгалтеры, водители и др.).
В некоторых организациях возможна только трудовая деятельность лиц, являющихся членами объединения, в других допускается работа лиц, таковыми не являющихся.
Следует принимать во внимание различные подходы к вопросам оплаты работы в религиозных структурах. В некоторых из них не допускается оплачиваемая работа, граждане выполняют те или иные обязанности на добровольных, благотворительных началах. Ни о каких трудовых отношениях в данном случае не может быть речи. В других организациях оплачивается ряд должностных обязанностей (и соответственно заключается трудовой договор) - юриста, бухгалтера, сторожа, кассира и др., а служители или лица, занятые в органах управления могут работать бесплатно. Наконец можно встретить организации, где любая работа - и религиозного служителя, и других лиц - будет оплачиваться.
В тех случаях, когда граждане трудятся в религиозных объединениях на платной основе, следует очень внимательно подходить к вопросу заключения трудового договора, поскольку этот вопрос связан с налогообложением, медицинским страхованием, пенсионным обеспечением. Выплата денег (заработной платы, вознаграждения) без заключения трудового договора и соответственно без уплаты налогов и других обязательных отчислений, что допускается в ряде религиозных объединений, является серьезным нарушением закона.
При установлении различных условий работы следует четко объяснить лицам их статус, чтобы избежать в будущем конфликтных ситуаций. Если они работают добровольно, то с самого начала должны уяснить, что не будут получать за это деньги и их трудовая деятельность никоим образом не может влиять на вопросы пенсионного обеспечения, социального и медицинского страхования.
Очень остро иногда стоит вопрос о работе иностранных граждан в религиозных объединениях. В соответствии с действующим законодательством организации, привлекающие иностранных граждан, должны получить лицензию в государственных органах. На практике органы внутренних дел отказывают религиозным объединениям в получении визы, если объединения не имеют такой лицензии. Данные действия не основаны на законе. Лицензирование деятельности по привлечению иностранной рабочей силы, связанное с защитой казахстанского рынка рабочей силы, направлено прежде всего на коммерческие организации. Такого рода лицензирование не имеет ничего общего с трудовой деятельностью в религиозных объединениях. В большинстве случаев иностранные граждане прибывают в республику для работы в религиозных объединениях на бесплатных, добровольных началах. Более принципиальным возражением против лицензирования является сама природа религиозного объединения, которое будучи добровольным формированием самостоятельно решает, кто и на каких основаниях может трудиться. Нелепой будет выглядеть ситуация, когда религиозному объединению отказывают в приглашении пастора из-за границы по причине того, что пастора можно найти и в Казахстане. Данные отношения находятся за пределами государственного вмешательства.
Существует и вполне определенная в законе позиция по этому вопросу. Закон Республики Казахстан от 13 декабря 1997 г. "О миграции населения" говорит о том, что к трудовой миграции (для которой необходимо специальное разрешение государственных органов) не относятся случаи трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства, которые осуществляют профессиональную деятельность в религиозных объединениях, официально зарегистрированных в Республике Казахстан, а также прибыли в Республику Казахстан с целью оказания благотворительной и гуманитарной помощи.
Статья 21. Социальное обеспечение и социальное страхование граждан,
работающих в религиозных объединениях, на их предприятиях и в
учреждениях
Граждане, включая священнослужителей, работающих в религиозных объединениях, на их предприятиях и в учреждениях, подлежат социальному обеспечению и социальному страхованию наравне с рабочими и служащими государственных и общественных предприятий, учреждений и организаций.
В этих целях религиозные объединения, их предприятия и учреждения производят отчисления в фонды государственного социального страхования и обеспечения в порядке и размерах, установленных для предприятий общественных объединений.
Всем гражданам, работающим в религиозных объединениях, на их предприятиях и в учреждениях, назначаются и выплачиваются государственные пенсии на общих основаниях в соответствии с законодательством. При этом работа в религиозных объединениях, на их предприятиях и в учреждениях до начала установления социального страхования и фактической выплаты страховых взносов засчитывается в стаж работы для назначения пенсии независимо от уплаты страховых взносов.
Статья защищает права граждан на различные виды социального обеспечения и страхования. Появление ее объясняется такими же причинами, которые указаны в комментарии к предыдущей статье. Долгое время многие граждане, работающие в религиозных объединениях, практически были лишены доступа к социальному страхованию и обеспечению. Например, священнослужители и приравненные к ним лица (члены исполнительных органов, певчие хоров, органисты) не получали государственных пенсий и пособий по государственному социальному страхованию.
Следует заметить, что положения настоящей статьи распространяются только на граждан (независимо от выполняемой ими работы), которые заключили трудовой договор с религиозным объединением или с созданной религиозным объединением организацией. Соответственно религиозные объединения обязаны уплачивать социальный налог и сбор на социальное обеспечение.
В целях исправления ситуации, существовавшей в советское время, закон устанавливает, что стаж работы в религиозных объединениях до начала введения социального страхования засчитывается в стаж работы для назначения пенсии независимо от уплаты страховых взносов. Понятно, что в этом случае необходимы документы, подтверждающие факт действительной работы, каковыми могут стать трудовые договоры, заключенные с профсоюзом, свидетельские показания, другие документы религиозных объединений.
Статья 22. Контроль за соблюдением законодательства о свободе
вероисповедания и религиозных культах
Контроль за соблюдением законодательства о свободе правоохранительными органами Республики Казахстан согласно их компетенции, установленной законодательством.
Каждый государственный орган (а не только правоохранительный, как установлено в статье) имеет право в пределах своей компетенции контролировать деятельность религиозных объединений. Налоговые органы проверяют своевременность уплаты налогов, санитарные - соблюдение санитарно-гигиенических нормативов, пожарные органы - соблюдение правил в сфере пожарной безопасности и т.д. Для каждого из этих многих других органов законом установлены основания для проверок, их периодичность, выносимые процессуальные документы и т.д.
Более сложным представляется определить, кто имеет право контролировать уставную деятельность религиозных объединений, решая, например, вопрос о том, не выходят ли они за пределы своей уставной деятельности, действительно ли являются религиозными.
В республике отсутствует специальный государственный орган, который контролировал бы исключительно уставную деятельность религиозных объединений. Иногда таким органом ошибочно считают органы юстиции, поскольку они регистрируют религиозные структуры. На самом деле органы юстиции не занимаются контролем за религиозными объединениями, их роль сводится к проверке соответствия устава законодательству Республики Казахстан и иных документов, представленных на регистрацию.
В соответствии с существующей системой государственных органов и их компетенцией наиболее подходящими органами в данном случае являются органы прокуратуры, которые осуществляют высший надзор за соблюдением законов и других нормативно-правовых актов, в том числе и различными организациями. Следует иметь ввиду, что контролироваться должна не сама уставная деятельность как таковая, а то, насколько она соответствует или не соответствует закону. Органы прокуратуры могут проводить проверки при наличии на то оснований с обязательным вынесением письменного постановления.
Статья 23. Ответственность за нарушение законодательства о свободе
вероисповедания и религиозных объединениях
Должностные лица и граждане, виновные в нарушении законодательства о свободе вероисповедания и религиозных объединениях, несут ответственность, установленную законодательством Республики Казахстан.
Ответственность за нарушение рассматриваемого законодательства установлена в различных нормативных актах: Уголовном кодексе Республики Казахстан, Кодексе Казахской ССР об административных правонарушениях и некоторых других. Можно назвать, например, статью 149 Уголовного кодекса "Воспрепятствование осуществлению права на свободу совести и вероисповеданий", статью 206 Кодекса Казахской ССР об административных правонарушениях "Нарушение законодательства о религиозных культах" (17) (см. также комментарий к ст. 3 настоящего Закона).
Комментируемая статья подразумевает ответственность должностных лиц как государственных органов, так и религиозных объединений. В законодательстве не установлено, кого можно относить к числу должностных лиц религиозного объединения. На наш взгляд, таковыми следует считать: членов исполнительного органа (органов); лицо, единолично осуществляющее функции исполнительного органа объединения; членов ревизионной комиссии или ревизора объединения.
Кроме граждан и должностных лиц, ответственность могут нести сами организации посредством уплаты различных штрафов, лишения лицензии и т.д. Самым строгим видом ответственности для религиозного объединения является его ликвидация.
Статья 24. Международные договоры
Если международным договором Республики Казахстан установлены иные правила, чем содержащиеся в законодательстве о свободе вероисповедания и религиозных объединениях Республики Казахстан, то применяются правила международных договоров.
Общее правило, которое основано на пункте 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан, говорит о том, что международные договоры, ратифицированные республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона.
Для применения этой нормы необходимо, чтобы Казахстан подписал соответствующий договор. Различного рода международно-правовые акты, если они не подписаны Казахстаном, могут носить только рекомендательный характер.
Заключение
В настоящем комментарии освещены наиболее часто встречающиеся в практике деятельности религиозных объединений и государственных органов проблемы и сложные вопросы.
Закон комментировался с позиций одинакового правового подхода ко всем религиозным объединениям различной вероисповедной направленности. Хотя, конечно, при решении проблем на практике следует учитывать многообразие религиозных объединений, их самые различные системы управления, религиозные традиции и правила, которые могут плохо согласовываться с законодательством. Поэтому очень опасен и нежелателен унифицированный подход к любому религиозному объединению, без учета его особенностей.
Читатель, вероятно, обратил внимание на достаточно большое количество неточностей и противоречий в комментируемом законе, который, безусловно, нуждается в совершенствовании. В связи с этим следует заметить, что в последнее время в постсоветских странах принимаются новые законы, регулирующие вопросы религии и религиозных объединений, которые, к сожалению, представляют собой в определенной степени шаг назад по сравнению с ранее действующим национальным законодательством, поскольку создают неравные условия для деятельности различных религиозных формирований, отражают корпоративные интересы одних религиозных образований и ущемляют права других.
В частности, одной из тенденций становится создание препятствий для образования и легализации новых религиозных структур. При этом ошибочно считается, что административными методами можно ограничить деятельность миссионеров и новых организаций. Однако, как показывает опыт, различного рода запреты не становятся препятствием для деятельности религиозных объединений, и государство в таком случае имеет гораздо меньше возможностей их контролировать, чем в ситуации, когда они были легализованы. Более того, под колесо администрирования и запретов попадут не только экстремистские организации, против которых якобы направлены законы и которым легализация не особенно нужна, а вполне благонадежные религиозные объединения, оказывающие благотворительную помощь, работающие в тюрьмах и больницах, выплачивающие налоги - и порой немалые - государству, обеспечивающие его граждан работой.
Подобные, в духе вышеуказанных тенденций, изменения и дополнения в действующий закон появились и в Казахстане. Хочется надеяться, что в процессе работы над совершенствованием закона, разработчикам и депутатам хватит мудрости не пойти на поводу корпоративных интересов каких-то отдельных религиозных структур, а изменить закон так, чтобы он на новом уровне закреплял религиозные свободы, способствовал действительной реализации свободы совести и вероисповедания и дальнейшему сотрудничеству государства и религиозных объединений.
____________________
Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1992. № 3. Ст. 84.
_____________________
В закон были внесены некоторые изменения и дополнения, но они не
носят принципиального характера, а обусловлены корректировкой закона в
связи с принятием новых законодательных актов в различных сферах
общественной жизни.
______________________
См.: Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. "О нормативных
правовых актах" // Ведомости Парламента РК. 1998. № 2-3. Ст. 25.
_____________________
Понятие "законодательство", данное в настоящей статье как
совокупность законодательных актов, противоречит сегодняшнему пониманию
"законодательства" как совокупности не только законодательных, а и иных
нормативно-правовых актов. См. также комментарии к предыдущей статье.
______________________
См. также прил. 1. Наиболее широкое понимание рассматриваемых свобод
содержится в Декларации ООН о ликвидации всех форм нетерпимости и
дискриминации на основе религии и убеждений (1981).
____________________
Раздел богословия, рассматривающий вопросы теории и практики
проповеднической деятельности.
____________________
Следует отметить, что в Казахстане готовится новый закон об
образовании, который запрещает деятельность религиозных объединений в
организациях образования (Коваленко О. Парламент занялся образованием и
связью // Казахстанская правда. 1999. 28 янв.)
_____________________
В статье приводятся устаревшие положения, касающиеся административно
-территориального устройства и названий административно-территориальных
единиц. В соответствии с действующим законодательством правильнее
говорить об исполнительных органах областей, городов Астаны и Алматы.\
_____________________
В соответствии с Итоговым документом Венской встречи (прил. 1.3)
государства договорились уважать право религиозных объединений
организовываться в соответствии со своей собственной иерархической и
институционной структурой; выбирать, назначать и заменять свой персонал
согласно своим соответствующим требованиям и стандартам, а также любым
свободно достигнутым договоренностям между ними и их государством.
__________________
Подробнее см. на с. 41 данного Комментария.
________________________
Правовые нормы требуют в списке документов, представляемых на
регистрацию, типовое положение о филиалах или представительствах (см.
прил. 2.6.).
______________________
Понятие филиалов и представительств дается в ст. Гражданского
кодекса Республики Казахстан (см. прил. 2.5.).
____________________
Понимая некоторую некорректность распространения традиционных
представлений о филиалах на религиозные структуры, в Гражданском кодексе
закреплено положение о том, что руководители филиалов и представительств
избираются или назначаются в порядке, предусмотренном уставом
религиозного объединения и положением о его филиале и представительстве.
Однако такое исключение из общего правила, когда руководитель назначается
органом юридического лица, принципиально не решило проблем, связанных со
статусом филиалов и представительств религиозных объединений.
_______________________
В соответствии с Законом Казахской ССР "Об общественных объединениях
в Казахской ССР" 1991 г. общественные объединения могли учреждать
средства массовой информации, за исключением радио и телевидения. В
действующем Законе "Об общественных объединениях" 1996 г. ограничения,
связанные с радио и телевидением, отсутствуют.
________________________
В соответствии со статьей 202 ГК Республики Казахстан (Общ.ч.) право
оперативного управления является вещным правом учреждения,
государственного учреждения, финансируемого за счет средств собственника,
и казенного предприятия, получивших имущество от собственника и
осуществляющих в пределах, установленных законодательными актами, в
соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника, и
назначением имущества, права владения, пользования и распоряжения этим
имуществом.
___________________
Как и в некоторых других статьях, используются несуществующие
сегодня определения и названия. Конечно, вместо местных Советов народных
депутатов следует говорить о маслихатах - собраниях депутатов.
_____________________
Ст. 206 нельзя полностью применять на практике, поскольку она
большей частью предусматривает ответственность за действия, не
запрещенные современным законодательством.