Министерство информации и общественного развития
Республики Казахстан

ГОДОВОЙ ОТЧЕТ О СОСТОЯНИИ СФЕРЫ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

г. Астана, 2023 г.


СОДЕРЖАНИЕ

КРАТКОЕ РЕЗЮМЕ

ГЛАВА 1. Оценка соблюдения законодательства в области доступа к информации

1. Результаты ежегодной оценки степени открытости государственных органов. Статистика запросов и правонарушений

2. Работа уполномоченных лиц (подразделений) по вопросам доступа к информации

3. Деятельность Комиссии по вопросам доступа к информации

4. Актуальные вопросы правоприменения и недостатки законодательства

ГЛАВА 2. Казахстан в международных рейтингах и оценках уровня открытости

1. Позиции в международных рейтингах (The Right to Information Rating, Open Budget Index, E-Government Development Index)

2. Мониторинг по показателю ЦУР 16.10.2 «Общественный доступ к информации»

3. Исполнение рекомендаций ГРЕКО по прозрачности

ГЛАВА 3. Доступ к информации для лиц с инвалидностью

1. Несоответствие национального стандарта веб-доступности международному стандарту WCAG

2. Отсутствие синтеза речи государственного языка в платформах основных стационарных и мобильных операционных систем

ГЛАВА 4. Совершенствование государственной политики в области доступа к информации

1. Выводы

2. Предложения и рекомендации

КРАТКОЕ РЕЗЮМЕ

Настоящий отчет о состоянии сферы доступа к информации подготовлен во исполнение подпункта 12) статьи 6-2 Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» и в соответствии с рекомендациями Организации экономического сотрудничества и развития.

Целью документа является информирование на ежегодной основе Главы государства и пользователей информации о состоянии сферы доступа к информации в Республике Казахстан.

В отчете представлена информация об исполнении обладателями информации требований Закона Республики Казахстан «О доступе к информации».

Отчет включает в себя итоги ежегодной оценки степени открытости государственных органов, информацию о деятельности Комиссии по вопросам доступа к информации и уполномоченных лиц по вопросам доступа к информации в государственных органах.

Отражены позиции Казахстана в международных рейтингах (The Right to Information Rating, Open Budget Index, E-Government Development Index) и сведения об исполнении рекомендаций ГРЕКО, а также индикаторов ЦУР 16 по подотчетности и прозрачности.

Отдельное внимание уделено обеспечению доступа к информации для лиц с инвалидностью.

Выводы и предложения направлены на системные изменения недостатков законодательства и правоприменительной практики по вопросам доступа к информации в Казахстане.

Отчет будет размещен и доступен на интернет-ресурсе уполномоченного органа в области доступа к информации.

ГЛАВА 1. Оценка соблюдения законодательства в области доступа к информации

1. Результаты ежегодной оценки степени открытости государственных органов. Статистика запросов и правонарушений

Оценка степени открытости государственных органов представляет собой на сегодня основной инструмент мониторинга и контроля исполнения требований Закона Республики Казахстан «О доступе к информации».

Оценка проводится уполномоченным органом в области доступа к информации (Министерством информации и общественного развития) в соответствии с Системой ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения, столицы^[1] и Методикой операционной оценки взаимодействия государственного органа с физическими и юридическими лицами^[2].

Критерии, по которым проводилась оценка в 2022 году: открытые данные; открытый бюджет; открытые нормативные правовые акты; открытый диалог; наполнение официального интернет-ресурса; открытость через СМИ; открытость подведомственных организаций.

Открытые данные размещались государственными органами в отчетном периоде в соответствии с утвержденным Единым перечнем открытых данных государственных органов, размещаемых на интернет-портале открытых данных^[3], включающим 976 наборов. В целях обеспечения единообразия в содержании открытых данных местных исполнительных органов наборы открытых данных дополнены обязательными атрибутами. Количество запросов пользователей портала «Открытые данные» на получение данных в 2022 году составило 16 295 067, что превышает аналогичный показатель 2021 года в 2,6 раз (6 186 044).

Основной проблемой в работе с открытыми данными остается несвоевременная актуализация (на 31.12.2022 г. процент актуальности данных составил 85 %.). Несмотря на наличие стимулирующего индикатора «Автоматизация размещения наборов открытых данных» в оценке, процент автоматизации остается низким. Около 290 наборов размещаются посредством Open API либо интеграции соответствующей информационной системы государственного органа с порталом «Открытые данные».

В отчетном периоде реализована интеграция портала «Открытые данные» с системой сбора данных «Ситуационный центр» Восточно-Казахстанской области, а также опубликованы API ссылки по 103 наборам Бюро национальной статистики и по 8 наборам Министерства экологии и природных ресурсов на портале «Открытые данные».

В рамках оценки установлено, что государственными органами в период с 1 января по 31 декабря 2022 года размещено 17 828 проектов нормативных правовых актов. Поступил 40 201 комментарий. Наиболее обсуждаемыми стали проекты в области экономики - 21,4%, образования - 12,5%, здравоохранения - 9,7% от общего числа поступивших комментариев.

Проводится работа по популяризации портала «Открытые НПА» среди населения, анонсируется в СМИ размещение проектов НПА для публичного обсуждения. Реализован функционал по направлению уведомлений в Национальную палату предпринимателей, аккредитованные объединения субъектов частного предпринимательства, общественные советы о размещении проекта НПА на портале.

Несмотря на это, сравнительный анализ количества комментариев (за 2021-2022 гг.) свидетельствует о снижении вовлеченности граждан в обсуждение проектов НПА (если в 2021 г. к 18 тыс. проектов поступило 78 тыс., то в 2022 году к 17,8 тыс. - 40 тыс.). Главная причина проблемы видится в том, что мнения и предложения граждан, собранные в результате публичных обсуждений, остаются нередко без ответа и не учитываются при принятии решений.

К 25 460 проектам бюджетных программ, размещенным государственными органами в 2022 году, поступили 52 комментария (в 2021 году их общее число составило 152). Низкий уровень участия населения в обсуждениях связан, в первую очередь, со сложным языком написания бюджетных программ.

Реализована интеграция Информационной системы «Государственное планирование» с интернет-порталом «Открытые бюджеты» в части передачи бюджетных программ.

Всего государственными органами на портале «Открытый диалог» в отчетном периоде проведено 726 интернет-конференций и 424 опроса на различные темы по курируемым направлениям деятельности. Однако, количество проведенных опросов и интернет-конференций заметно разнится от государственного органа к государственному органу. Например, акиматом Акмолинской области организованы 124 опроса и интернет-конференции, в то время как акиматом Атырауской области только 2. Данный факт указывает на необходимость установления в Методике операционной оценки требования к минимальному числу интернет-конференций и опросов.

В 2022 году на блог-платформу первых руководителей государственных органов на портале «Открытый диалог» поступило свыше 40 тыс. обращений. Вместе с тем, в рамках институционализации информационной системы «Е-өтініш» в качестве «единого окна» приема всех обращений граждан, функционал по подаче обращений посредством блог-платформы упразднен^[4]. В целях осуществления общественного контроля за качеством предоставленных ответов важным видится проработка размещения в открытом доступе обращений и ответов к ним (с учетом требований по защите персональных данных), поступающих в «Е-өтініш» (по аналогии с блог-платформой).

В 2022 году по критерию «Открытый диалог» включен новый индикатор - «Встречи с населением». Индикатор направлен на оценку соблюдения министрами и акимами требований двух Указов Президента, регламентирующих порядок проведения встреч с населением^[5]. Оценка показала, что требования (анонсирование, проведение личного приема, брифинга для СМИ, встречи с НКО и др.) выполняются частично/формально, нарушается график/календарь проведения встреч.

Уровень удовлетворенности СМИ уровнем открытости по итогам проведенного опроса на Единой платформе интернет-ресурсов государственных органов составил, в среднем, по местным исполнительным органам - 59%, по центральным государственным органам - 62%.

Опрос проводился по 5 вопросам: работа пресс-служб; уровень информативности официального сайта; возможность присутствия журналистов на открытых заседаниях; соблюдение требований Закона «О СМИ» по предоставлению информации по запросам; качество мероприятий для прессы, а также доступность для комментирования и интервьюирования СМИ руководителей и сотрудников государственного органа.

При этом общий показатель удовлетворенности населения освещением государственной политики в отечественных СМИ в 2022 году составил 68,9%, как показали итоги социологического исследования.

Аутсайдерами оценками на протяжении последних трех лет остаются акиматы Мангистауской и Жамбылской областей.

Таблица. Итоги ежегодной оценки степени открытости государственных органов

В целом результаты оценки показали, что проблемы из года в год остаются те же. Отсутствие актуальной информации на официальном сайте, включая контактные и статистические отраслевые данные, нарушение сроков размещения открытых данных и предоставления ответов на комментарии к проектам НПА, непроведение онлайн-трансляций открытых заседаний.

Со стороны пользователей порталов «Открытого правительства» отмечаются отсутствие доступа к порталу неавторизированным пользователям и его частые технические сбои, некорректное отображение данных, размещение невостребованных данных и др.

В целях улучшения ситуации 19 декабря 2022 года утверждена Дорожная карта по развитию порталов «Открытого правительства».

Наряду с этим, для повышения эффективности и оптимизации оценки деятельности государственных органов предлагается:

1) проработать вопросы автоматизации процедуры операционной оценки по направлению «Открытость госоргана» (за счет передачи имеющихся отчетных данных государственных органов из информационных систем), а также проведения оценки на более частой основе (скоринг);

2) усилить ответственность руководителей аппаратов государственных органов за результаты по каждому направлению оценки (в настоящее время несут в целом за итоги оценки, без разбивки по направлениям) путем внесения изменений в Систему ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения, столицы (в случае снижения показателей деятельности оцениваемого государственного органа два и более года по конкретному направлению оценки, вносится предложение о рассмотрении вопроса ответственности соответствующего руководителя аппарата).

По данным Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры, в 2022 году в адрес государственных органов поступило всего 314 707 запросов (в 2021 году - 300 917). Из них наибольшее число пришлось на Министерство финансов - 41 798 (13,2%), Генеральную прокуратуру - 33 987 (10,8%), Министерство цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности - 26 559 (8,4%), Министерство внутренних дел - 17 757 (5,6%).

Таблица. Количество поступивших запросов в государственные органы за 2022 год

Приведенные данные указывают на высокий интерес граждан «права знать».

Государственными органами, несмотря на обязанность, предусмотренную Законом «О доступе к информации» вести учет, обобщение и анализ запросов, не проводится анализ запросов и не публикуются проактивно интересующие общественность данные.

Более того, в адрес уполномоченного органа участились жалобы на необоснованные отказы государственных органов в предоставлении информации по запросам.

По данным Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры, в отчетном периоде количество нарушений, зафиксированных по статье 456-1 Кодекса Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» («Незаконное ограничение права на доступ к информации»), составило 6.

В настоящее время согласно нормам Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан (АППК РК) заслушивание по предварительному решению государственного органа на поступившее обращение проводится только по жалобам и заявлениям.

В целях предоставления пользователям информации возможности выразить свою позицию по предварительному решению предлагается внести соответствующие изменения в АППК РК и распространить процедуру заслушивания на запросы информации.

2. Работа уполномоченных лиц (подразделений) по вопросам доступа к информации

Улучшению ситуации в сфере доступа к информации способствовало введение института уполномоченных лиц (подразделений) по вопросам доступа к информации во всех государственных органах (примечание: в рамках Закона РК от 30.12.2020 г. № 394-VI).

На сегодня в государственных органах определены 1 406 уполномоченных лиц (подразделений) по вопросам доступа к информации, из них в центральных государственных органах - 583, местных исполнительных органах - 613, местных представительных органах - 210 чел.

Уполномоченные лица (подразделения) осуществляют внутренний мониторинг и координацию за обеспечением доступа к информации.

Для организации данного процесса Министерством информации и общественного развития было рекомендовано уполномоченным лицам (подразделениям):

1) разрабатывать и утверждать ведомственные планы открытости на ежегодной основе;

2) включить в должностные инструкции такие функции как мониторинг за размещением открытых данных, за обеспечением достоверности и актуальности информации на официальных сайтах, за предоставлением комментариев к проектам НПА и бюджетных программ на порталах «Открытого правительства» и др.;

3) закрепить в Индивидуальных планах работ (ИПР) конкретные KPI, направленные на обеспечение беспрепятственного доступа к ведомственной информации.

Вместе с тем, акиматами г. Алматы и Мангистауской области не приняты меры по принятию ведомственного плана открытости, закреплению соответствующих KPI в ИПР уполномоченных лиц. Следствием стали неудовлетворительные результаты ежегодной оценки степени открытости.

Рис. Выездной семинар-совещание в Туркестанской области

В целях повышения навыков и компетенций уполномоченных лиц в отчетном периоде приняты следующие меры.

Уполномоченные лица по вопросам доступа к информации местных исполнительных органов (27 сотрудников) прошли стажировку в уполномоченном органе в области доступа к информации (Министерстве информации и общественного развития), кроме акиматов области Ұлытау, Мангистауской области и г. Алматы.

Программа стажировки включала такие темы как «Задачи и обязанности уполномоченного лица», «Работа с запросами информации», «Доступ к открытым заседаниям», «Работа с порталами Открытого правительства и официальным интернет-ресурсом».

Состоялись выездные встречи представителей Министерства с уполномоченными лицами в гг. Шымкент и Астана, Туркестанской, Костанайской, Восточно-Казахстанской областях.

Рис. Выездной семинар-совещание в г. Шымкент

Проведены кустовые региональные (г. Костанай, г. Усть-Каменогорск и г. Актобе) семинары-тренинги по коммуникациям при поддержке ОБСЕ (https://ru.internews.kz/2022/07/effektivnye-kommunikatsii-v-tsifrovom-mire-letnyaya-shkola-dlya-press-sekretarej/), в которых приняли участие уполномоченные лица.

Астанинским хабом в сфере государственной службы организованы для уполномоченных лиц семинары-тренинги по открытым данным, с приглашением экспертов из Эстонии (https://www.astanacivilservicehub.org/ru/articles/view/why-use-open-data-and-what-are-the-benefits).

Рис. Семинар-тренинг по открытым данным в г. Астана

Вместе с тем, уполномоченные лица (подразделения) в своей работе указывают на следующие проблемы:

1) отсутствие статуса у уполномоченных лиц (подразделений).

На сегодня возложенный на уполномоченных лиц (подразделения) функционал стал, в основном, дополнительной нагрузкой для действующих сотрудников пресс-служб и подразделений по цифровизации;

2) отнесение к функциональному блоку «Б» в большинстве государственных органов.

В то же время, фактически данные сотрудники реализуют на местах государственную политику в области доступа к информации, формируемую Министерством информации и общественного развития, и являются проводниками концепции «Слышащего государства». Выполняют работу, которая непосредственно влияет на достижение приоритетных/стратегических задач, стоящих перед государственным аппаратом, поскольку доступ к информации является сквозным процессом во всех вопросах, независимо от сферы/отрасли.

С учетом изложенного, видится необходимым создание в государственных органах самостоятельных подразделений по внешним коммуникациям (объединяющих уполномоченных по взаимодействию со СМИ (пресс-службу), уполномоченных по взаимодействию с НПО, уполномоченных по вопросам доступа к информации, уполномоченных по работе с обращениями граждан), сотрудники которых будут относиться к функциональному блоку «А» и подчиняться напрямую первому руководителю государственного органа.

3. Деятельность Комиссии по вопросам доступа к информации

Комиссия по вопросам доступа к информации функционирует в соответствии с Законом «О доступе к информации» и Положением о Комиссии по вопросам доступа к информации.

Основными задачами Комиссии является выработка предложений по:

1) вопросам доступа к информации;

2) совершенствованию законодательства в области доступа к информации;

3) вопросу снижения излишнего документооборота посредством размещения в открытом доступе информации;

4) обеспечению обладателями информации информационной открытости.

В состав Комиссии, председателем которой является первый руководитель уполномоченного органа по вопросам доступа к информации, входят 23 человека (представители депутатского корпуса Парламента, неправительственного сектора, лиц с инвалидностью, объединений по защите прав потребителей, организаций, представляющих интересы СМИ и др.).

Рис. Заседание Комиссии по вопросам доступа к информации, 28 сентября 2022 года

Работа в 2022 году велась в соответствии с утвержденным Планом работы Комиссии.

В отчетном периоде проведены 4 заседания. Заседания сопровождались онлайн-трансляцией на официальной странице Министерства информации и общественного развития в Facebook.

На площадке Комиссии заслушаны отчеты о проделанной работе по обеспечению открытости деятельности 9 акиматов (Костанайской, Восточно-Казахстанской, Кызылординской, Акмолинской, Атырауской, Туркестанской, Жамбылской и Павлодарской областей, города Шымкент). Данная практика будет продолжена в 2023 году.

Рассмотрены вопросы развития порталов «Открытого правительства», итоги операционной оценки по направлению «Открытость государственного органа», доступности информации на государственном языке для лиц с инвалидностью и другие.

Вместе с тем, мониторинг исполнения рекомендаций Комиссии показал, что ряд рекомендаций не выполнены. К примеру, акиматом города Шымкент не обеспечено рассмотрение в установленный срок замечаний и предложений пользователей портала «Открытые НПА», акиматом Атырауской области - своевременная актуализация и корректное размещение наборов открытых данных на портале «Открытые данные».

Также Председателем Комиссии на заседаниях отмечен слабый уровень подготовки докладчиков.

В связи с чем, государственным органам необходимо обеспечить:

- участие в заседаниях Комиссии представителей не ниже уровня вице-министра или председателя комитета (для ЦГО) и заместителя акима (для МИО);

- подготовку качественных докладов по существу вопроса, указанного в повестке дня заседания;

- своевременное и полное исполнение рекомендаций.

4. Актуальные вопросы правоприменения и недостатки законодательства

Отсутствие эффективных механизмов контроля за исполнением требований Закона «О доступе к информации»

На сегодня органы прокуратуры согласно ст. 805 Кодекса Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» возбуждают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 456-1 КоАП, за незаконное ограничение права на доступ к информации. Судьи специализированных районных и приравненных к ним судов по административным правонарушениям рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 456-1 КоАП.

Вместе с тем, количество зафиксированных правонарушений указывает на низкую эффективность данного механизма защиты права на доступ к информации.

При этом, уполномоченный орган в области доступа к информации, статус которого определен статьей 6-2 Закона «О доступе к информации», не обладает контрольно-надзорными полномочиями в сфере доступа к информации.

Существующая проблема приводит к стремительному росту жалоб граждан и организаций по фактам незаконного ограничения права на доступ к информации в адрес Министерства информации и общественного развития, преимущественно на действия государственных органов (к примеру, только в 2022 году поступило свыше 30 жалоб).

В результате по поступающим жалобам уполномоченный орган не может принять меры административного взыскания, ограничившись направлением писем в адрес государственных органов с рекомендациями.

В связи с чем, предлагается наделить уполномоченный орган в области доступа к информации функцией осуществления государственного контроля, а на уполномоченных лиц (подразделения) по вопросам доступа к информации возложить функцию внутреннего контроля.

Ограниченный перечень оснований для привлечения к административной ответственности по фактам незаконного ограничения права на доступ к информации

За ограничение доступа на открытые заседания, отсутствие необходимых условий для лиц с инвалидностью при предоставлении информации, несвоевременное размещение информации на интернет-ресурсе и другие требования Закона «О доступе к информации» отсутствует административная ответственность.

В результате по статье 456-1 Кодекса Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» (за неправомерный отказ в предоставлении информации либо предоставление заведомо ложной информации, за размещение заведомо ложной информации, за неправомерное отнесение информации, не являющейся информацией с ограниченным доступом, к информации с ограниченным доступом) регистрируется небольшое количество нарушений. По данным Комитета по правовой статистике и специальным учетам, в 2019 году - 6, в 2020 году - 0, в 2021 году - 5, в 2022 году - 6.

Существующая проблема приводит к тому, что государственные органы остаются «безнаказанными» по жалобам пользователей информации. В редких случаях, на усмотрение государственных органов, принимаются меры дисциплинарной ответственности.

В этой связи, предлагается значительно расширить перечень оснований для привлечений к административной ответственности.

Широкие дискреционные полномочия государственных органов и несовершенный порядок отнесения сведений к служебной информации ограниченного распространения

В настоящее время порядок отнесения сведений к служебной информации ограниченного распространения и работы с ней установлен на подзаконном уровне (правилами, утвержденным постановлением Правительства Республики Казахстан от 24 июня 2022 года № 429).

Согласно Правилам, сегодня государственные органы могут отнести широкий перечень сведений, в том числе представляющих общественный интерес, к служебной информации с пометкой «ДСП».

Как показывает практика, оспорить действия государственных органов весьма затруднительно, поскольку на соответствующих приказах ряда государственных органов также стоит гриф «ДСП».

Вместе с тем, действующий порядок и критерии отнесения к ДСП вызывают большие вопросы со стороны общественности и приводят к регулярным жалобам представителей СМИ, общественных объединений, исследовательских организаций и др.

При этом, обращаем внимание на международную практику применения трисоставного (трехчастного теста) - совокупности условий для ограничения доступа к информации согласно международным стандартам, который включает проверку на вред и общественный интерес.

В связи с чем, предлагается, используя международный опыт, пересмотреть действующий порядок отнесения информации к служебной информации ограниченного распространения с пометкой «Для служебного пользования», закрепив его на законодательном уровне и установив:

- правомерные и законные цели, для достижения которых можно временно ограничить доступ к информации;

- что ограничение доступа к информации возможно только на определенный срок для достижения этих целей;

- что ограничение доступа возможно к информации, содержащейся в документе, а не ко всему документу.

Более детальное регулирование ограничения права на доступ к информации на законодательном уровне будет исключать произвольные нарушения, разное толкование разными ведомствами и выборочное применение норм закона для ограничения доступа к определенной информации.

Для решения вышеуказанных и других проблем Министерством информации и общественного развития, в соответствии с Планом законопроектных работ Правительства на 2023 год, разработан проект Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам доступа к информации и общественного участия» совместно с рабочей группой, в состав которой вошли представители государственных органов, СМИ, НПО и др. (создана приказом Министра информации и общественного развития от 07.02.2023 г. № 55).

Законопроект разработан в соответствии с Консультативным документом регуляторной политики, прошедшим публичные обсуждения и концепцией законопроекта, одобренной на 608-заседании Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности.

ГЛАВА 2. Казахстан в международных рейтингах и оценках уровня открытости

1. Позиции в международных рейтингах (The Right to Information Rating, Open Budget Index, E-Government Development Index)

Главным аспектом в реализации права каждого на доступ к информации являются положения национального законодательства и их соответствие международным стандартам.

В Глобальном рейтинге права на информацию (The Right to Information Rating), который измеряет силу правовой базы для реализации права на доступ к информации, находящейся в распоряжении органов государственной власти, Казахстан в 2022 году оценен в 60 баллов из 150 возможных.

Позиции Казахстана в Глобальном рейтинге права на информацию

в 2016-2022 гг.

Наихудший результат сложился по показателям «Санкции и меры защиты» - 0 баллов, «Исключения и отказы» - 1 балл, «Меры по продвижению» - 1 балл.

Исходя из этого, перспективными направлениями совершенствования законодательства Казахстана в области доступа к информации видятся:

- создание независимого надзорного органа и системы санкций, которая будет решать проблему систематического нераскрытия информации государственными органами; - установление перечня исключений из права на доступ к информации, соответствующего международным стандартам. К примеру, национальная безопасность, международные отношения, законные коммерческие интересы и др.; - установление обязательного приоритета общественного интереса; - внедрение программ обучения для должностных лиц и т.д. Наряду с законодательной базой, важным вопросом выступает уровень развития электронного правительства, упрощающего доступ к информации и ускоряющего обмен информацией. Согласно Обзору Организации Объединенных Наций по электронному правительству (E-Government Survey) 2022 года Казахстан отнесен к группе стран с очень высоким EGDI (Индекс открытых государственных данных). Оценка Казахстана составила 0,8563 из 1. При этом, в отчете ООН отмечается, что движение за открытые государственные данные будет продолжать набирать обороты, поскольку доступ к информации становится ключевым фактором развития. Открытые интерфейсы прикладного программирования (API) будут способствовать еще более эффективному доступу к информации государственного сектора через удобные для граждан приложения. В настоящее время в мире наблюдается рост разработок вокруг API и рост открытых данных в целом. Данный тренд указывает на необходимость повышения текущего уровня автоматизации размещения наборов открытых данных в Казахстане. Среди данных наибольший интерес для общественности, как правило, представляет бюджетная информация. Согласно последнему отчету международного исследования по открытости бюджета Open Budget Survey 2021 Казахстан занял 63 балла из 100 возможных по показателю прозрачности (среднее значение по всему миру - 45), улучшив позиции в сравнении с 2019 годом (предыдущим отчетом). Исследование по открытости бюджета представляет собой единственный в мире независимый, сравнительный и объективный инструмент исследования, который применяется с учетом признанных международных критериев и оценивает 3 показателя: прозрачность; участие общественности; надзор за бюджетом. Часть исследования по прозрачности бюджета оценивает доступ общественности к информации о том, как правительство формирует и расходует государственные ресурсы. В ней дается оценка наличия, своевременности и полноты восьми ключевых бюджетных документов (предварительное бюджетное заявление, проект бюджета, утвержденный бюджет, гражданский бюджет, годовой отчет, аудиторский отчет, полугодовой обзор, текущие отчеты). Динамика показателя прозрачности для Казахстана 2010-2021 гг.

Показатель прозрачности 61 и выше указывает на то, что страна, скорее всего, публикует достаточно материалов для обеспечения содержательных общественных обсуждений по бюджету.

2. Мониторинг по показателю ЦУР 16.10.2 «Общественный доступ к информации»

Задача 16.10 Цели устойчивого развития (ЦУР) № 16 «Мир, справедливость и сильные институты» призывает государства «обеспечить доступ общественности к информации и защитить основные свободы в соответствии с национальным законодательством и международными соглашениями».

Для достижения в том числе данной задачи создана межведомственная рабочая группа по внедрению и реализации Целей устойчивого развития до 2030 года в Казахстане по направлению «МИР» (приказ Министра информации и общественного развития от 5 ноября 2021 года № 368).

В качестве ответственного агентства ООН по показателю 16.10.2 ЦУР «Число стран, в которых приняты и действуют конституционные, законодательные и/или политические гарантии доступа граждан к информации» ЮНЕСКО продолжает отчитываться о прогрессе в принятии и реализации гарантий доступа к информации.

Отчетность по ЦУР 16.10.2 служит для стран и территорий стимулом к совершенствованию своей нормативно-правовой базы, ее реализации и/или обеспечению доступа к информации.

Отчет 2022 года, в котором принято участие 123 странами, включая Казахстан, проливает свет на важность доступа к информации для достижения ЦУР, а также на противодействие дезинформации и балансирование права на информацию с правом на неприкосновенность частной жизни.

Согласно отчету эффективные системы обеспечения доступа к информации включают потребность в надзорном органе и требование к государственным органам назначать должностных лиц, отвечающих за доступ к информации.

При этом растет число стран, в которых надзорный орган совмещает функции защиты персональных доступа и доступа к информации. В отчете отмечается, что защита данных по-прежнему недостаточно предусмотрена в национальном и международном законодательстве и политике. Неизбежные конфликты между правами доступа к информации и защитой интересов частной жизни успешно разрешаются при учете роли общественных интересов в этом балансе.

В 2022 году Ташкентская декларация о всеобщем доступе к информации рекомендовала проводить внутреннюю политику, руководствуясь принципами открытости, прозрачности и уважения прав человека, в том числе в отношении хранения данных, подотчетности, многоязычия, гендерного равенства и инклюзивности. В совокупности усилия, предпринятые мировым сообществом, прочно поставили ситуацию с реализацией права на доступ к информации на неуклонный путь вперед, к устойчивости и прогрессу. До достижения ЦУР осталось менее восьми лет, ясно, что доступ к информации должен оставаться звеном, связывающим воедино разнообразные действия по укреплению государственных институтов до 2030 года.

3. Исполнение рекомендаций ГРЕКО по прозрачности

Республика Казахстан присоединилась к ГРЕКО 16 января 2020 года.

 Из отчета об оценке по Казахстану по итогам совмещенного первого и второго раундов оценки (Страсбург, 21-25 марта 2022 г.) следует, что «…Ответственность за несоблюдение положений законодательства о доступе к информации в основном носит дисциплинарный характер и может быть вызвана неправомерным ограничением доступа к информации (необоснованный отказ, предоставление заведомо ложной информации, необоснованное отнесение общедоступной информации к секретной). Санкция будет применяться к сотруднику по вопросам информации или другим сотрудникам, имеющим ограниченный доступ к информации, руководителем аппарата соответствующего государственного органа. По-видимому, не предусмотрен механизм наказания руководителей учреждений, если они незаконно ограничивают доступ к информации.

Собеседники, с которыми встретилась Оценочная группа ГРЕКО, отметили, что общий доступ к информации постепенно улучшается, а проблемы остаются в основном на местном уровне.

Несмотря на эти шаги, собеседники, с которыми встретилась Оценочная группа ГРЕКО, подтвердили, что практика на местном уровне сильно различается, как и понимание сотрудниками по вопросам информации правил, регулирующих доступ к информации.».

Согласно направленным рекомендациям ГРЕКО Казахстану необходимо принять законодательные и практические меры для улучшения ситуации с доступом к информации на всех уровнях госуправления посредством (і) обучения госслужащих и сотрудников госсектора по вопросам доступа к информации, в частности, в местных исполнительных органах; (ii) введения ответственности за незаконное ограничение доступа к информации.

Данная рекомендация (№13) включена в Закрепление по исполнению рекомендаций ГРЕКО по итогам 1-2 совмещенного раунда оценки, утвержденное Председателем Агентства по противодействию коррупции 30 июля 2022 года.

В свою очередь, Министерством информации и общественного утвержден План действий по реализации рекомендаций ГРЕКО по итогам 1-2 совмещенного раунда оценки.

В реализацию указанного Плана действий разработан законопроект «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам доступа к информации и общественного участия», предусматривающий усиление ответственности за незаконное ограничение права на доступ к информации. В частности, предлагается ввести административную ответственность за неразмещение или необновление информации на официальном сайте, за ограничение доступа к открытым заседаниям, за отсутствие необходимых условий при предоставлении информации лицам с инвалидностью и т.д.

Проведено обучение госслужащих и сотрудников госсектора по вопросам доступа к информации. Подробная информация представлена в разделе 1.2 настоящего отчета.

Кроме того, ЮНЕСКО в сотрудничестве с Центром права и демократии запущен онлайн-курс по доступу к информации. Обучение проводится на бесплатной основе для всех желающих и занимает шесть часов. Онлайн-курс предназначен для тех, кто хочет расширить или укрепить свои знания по доступу к информации, включая государственных служащих, журналистов, представителей гражданского общества, студентов и любых других лиц, интересующихся этим фундаментальным правом (доступен по ссылке: https://www.unesco.org/en/access-information-laws/course-ati-laws?hub=370).

Прорабатывается также совместно с Академией государственного управления вопрос обучения государственных служащих теме доступа к информации в рамках курсов повышения квалификации.

ГЛАВА 3. Доступ к информации для лиц с инвалидностью

1. Несоответствие национального стандарта веб-доступности международному стандарту WCAG

Согласно статье 21 Конвенции о правах инвалидов, ратифицированной Республикой Казахстан, государства-участники принимают все надлежащие меры для обеспечения того, чтобы инвалиды могли пользоваться правом на свободу выражения мнения и убеждений, включая свободу искать, получать и распространять информацию и идеи наравне с другими, пользуясь по своему выбору всеми формами общения, определяемыми в статье 2 настоящей Конвенции, включая снабжение инвалидов информацией, предназначенной для широкой публики, в доступных форматах и с использованием технологий, учитывающих разные формы инвалидности, своевременно и без дополнительной платы.

Законом «О доступе к информации» (далее - Закон) предусмотрены следующие обязанности обладателей информации при предоставлении информации для лиц с инвалидностью:

- создавать необходимые условия для лиц с инвалидностью при предоставлении информации (подпункт 7) пункта 2 статьи 9 Закона);

- создавать условия свободного доступа лиц с инвалидностью к информационным стендам и (или) другим техническим средствам в занимаемых обладателями информации помещениях (пункт 1 статьи 12 Закона);

- создавать интернет-ресурсы с учетом обеспечения доступности для лиц с инвалидностью. Созданные интернет-ресурсы должны соответствовать национальному стандарту (пункт 1 статьи 16 Закона);

- адаптировать интернет-ресурсы государственных органов и субъектов квазигосударственного сектора для использования лицами с инвалидностью с нарушениями зрения и (или) слуха (пункт 14-1 статьи 16 Закона);

- размещать информацию на веб-портале «электронного правительства» с учетом обеспечения доступности для лиц с инвалидностью (пункт 1 статьи 17 Закона).

Кроме того, вопросы защиты прав лиц с инвалидностью предусмотрены статьей 30 Закона «О телерадиовещании», согласно которой обязательные сообщения, размещаемые на телеканалах, обеспечиваются сурдопереводом или переводом в виде субтитров.

Таким образом, действующие законодательные требования обязывают обладателей информации создавать необходимые условия для обеспечения доступа к информации.

Вместе с тем, в Казахстане применяются национальный стандарт СТ РК 2191-2012 «Информационные технологии: доступность интернет-ресурса для людей с ограниченными возможностями» (далее - национальный стандарт) и Правила информационного наполнения интернет-ресурсов государственных органов (утверждены приказом Министра цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности Республики Казахстан от 2 апреля 2021 года № 114/НҚ).

По информации лиц с инвалидностью, положения указанных документов не соответствуют международному стандарту «Web Content Accessibility Guidelines (WCAG)» (Руководство по обеспечению доступности веб-контента).

По итогам проведенных на различных площадках обсуждений Министерством торговли и интеграции включен в Национальный план стандартизации на 2023 год вышеуказанный СТ РК 2191-2012 с целью его пересмотра с учетом WCAG, версия 2.2.

После приведения СТ РК 2191-2012 в соответствие международному стандарту (планируемый срок завершения согласно Национальному плану стандартизации на 2023 год - ноябрь), Министерством цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности будут приведены Правила информационного наполнения интернет-ресурсов государственных органов в соответствие обновленному национальному стандарту.

Наряду с этим, лицами с инвалидностью отмечается, что принятый Социальный кодекс не содержит норм, связанных с обеспечением доступа к информации (в Социальный кодекс не вошла статья 28 «Обеспечение лиц с инвалидностью доступа к информации» Закона «О социальной защите лиц с инвалидностью в РК»).

В связи с чем, Министерством информации и общественного развития в рамках проекта Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам доступа к информации и общественного участия» предусмотрено дополнение Закона «О доступе к информации» новой статьей, посвященной вопросам обеспечения доступа к информации лицам с инвалидностью.

Кроме того, в отчетном периоде реализованы версии для незрячих на порталах «Открытые НПА» и «Открытый диалог».

2. Отсутствие синтеза речи государственного языка в платформах основных стационарных и мобильных операционных систем

В действующей практике предоставления информации отсутствуют встроенные инструменты, адаптированные под нужды лиц с нарушением зрения, что автоматически приводит к их недоступности и соответственно пользования ими.

Вместе с тем, в стране проживает более 85 тыс. лиц, имеющих инвалидность вследствие нарушения зрения, и более 29 тыс. человек вследствие нарушения слуха.

При этом, в докладе ВОЗ отмечается, что к 2050 году около 2,5 млрд. человек в мире, то есть каждый четвертый житель планеты, будет в той или иной степени страдать от потери слуха. По меньшей мере 700 млн. из них будут нуждаться в помощи или какой-либо форме реабилитации.

В международной практике обеспечение доступности информации для лиц с нарушением слуха и зрения осуществляется с применением различных технологий, средств и услуг, к которым относятся субтитры, перевод на жестовый язык, аудиодескрипция, программы экранного чтения и т.д.

В этом контексте проблемным вопросом, поднимаемым лицами с инвалидностью по зрению, является отсутствие в экранных дикторах (скринридерах), таких как Microsoft Jaws, Voice Over, NonVisualDesktopAccess, TalkBack, государственного языка. Как следствие, приводящее к ограничению доступа к информации на казахском языке.

В связи с обращениями лиц с инвалидностью в адрес Министерства информации и общественного развития, как уполномоченного органа в области доступа к информации, данный вопрос вынесен на рассмотрение Комиссии по вопросам доступа к информации 28 сентября 2022 года. По итогам заседания Комиссией даны рекомендации уполномоченным органам.

В целях содействия в решении данного вопроса Министерством проведены встречи с лицами с инвалидностью и казахстанской компанией Speech Lab (компания, специализирующаяся на речевых технологиях). Компанией Speech Lab предложены несколько вариантов реализации проекта. Наиболее оптимальным по срокам и финансовым расходам является разработка модели казахского языка и внедрение ее в скринридеры, используемые в настоящее время незрячими в Казахстане.

Учитывая, что данный вопрос носит межведомственный характер и требует совместных действий ряда государственных органов, МИОР предлагается следующее:

- Министерству цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности выступить в качестве посредника (коммуникатора) между международными компаниями (Microsoft, Google, Apple) и государством, а также казахстанскими разработчиками;

- Министерству труда и социальной защиты населения - привлечь группу лиц с инвалидностью на этапе тестирования, а также рассмотреть возможность финансирования данного проекта в рамках Национального плана по обеспечению прав и улучшению качества жизни лиц с инвалидностью в Республике Казахстан до 2025 года;

- Министерству науки и высшего образования - передать казахстанскому разработчику имеющийся звуковой фонд казахского языка и провести экспертную оценку качества озвучки.

ГЛАВА 4. Совершенствование государственной политики в области доступа к информации

3.1. Выводы

Доступ к информации определен приоритетом в таких документах системах государственного планирования как Национальный план развития Республики Казахстан до 2025 года и Концепция развития государственного управления в Республике Казахстан до 2030 года. Из них следует, что создание необходимых условий для беспрепятственного доступа к информации должно стать ключевой задачей всех государственных органов и каждого государственного служащего.

Согласно международным оценкам доступ к информации становится ключевым фактором развития.

Несмотря на то, что в Казахстане принят еще в 2015 году Закон «О доступе к информации», с его исполнением на практике до сих пор существуют проблемы. В первую очередь, разный уровень прозрачности различных государственных органов и отсутствие инициативности государственных органов в предоставлении информации без получения соответствующих запросов.

Позиции Казахстана в международных рейтингах свидетельствуют о необходимости совершенствования Закона «О доступе к информации» в таких направлениях как усиление санкций за ограничение права на доступ к информации, проактивное раскрытие информации, а также установление четкого и узкого перечня случаев, в которых право на доступ к информации может быть ограничено.

При этом, в рамках соблюдения Конвенции о правах инвалидов Казахстану как государству-участнику следует принять все надлежащие меры для обеспечения того, чтобы лица с инвалидностью имели доступ к информации, предназначенной для широкой публики, в доступных форматах и с использованием технологий, учитывающих разные формы инвалидности.

Таким образом, общественный запрос и международные тенденции диктуют необходимость выстраивания системы контроля, оценки и мониторинга, обеспечивающей беспрепятственный, равный и широкий доступ к информации.

3.2. Предложения и рекомендации

С учетом представленных в настоящем отчете проблем и перспектив развития предлагается проработать вопросы:

Ø в рамках законопроекта «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам доступа к информации и общественного участия»:

- наделение уполномоченного органа в области доступа к информации функцией осуществления государственного контроля и возложение функции внутреннего контроля на уполномоченных лиц (подразделения) по вопросам доступа к информации в государственных органах;

- значительное расширение перечня оснований для привлечений к административной ответственности;

- закрепления на законодательном уровне порядка отнесения служебных сведений к информации ограниченного доступа с пометкой «Для служебного пользования» (с определением исчерпывающего перечня случаев, в которых право на доступ к информации может быть временно ограничено);

- обеспечение доступа к информации лицам с инвалидностью с применением адаптированных средств и технологий;

- введение понятия и закрепление принципа проактивного раскрытия информации обладателями информации;

Ø автоматизации процедуры операционной оценки по направлению «Открытость госоргана» (за счет передачи имеющихся отчетных данных государственных органов из информационных систем, а также проведения оценки на более частой основе (скоринг);

Ø усиления ответственности руководителей аппаратов государственных органов за результаты по каждому направлению оценки (в настоящее время несут в целом за итоги оценки, без разбивки по направлениям) путем внесения изменений в Систему ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения, столицы;

Ø обеспечения проведения государственными органами на регулярной основе анализа запросов и проактивного опубликования интересующих общественность данные;

Ø внесения изменения в Административный процедурно-процессуальный кодекс в части распространения процедуры заслушивания по предварительному решению на запросы информации;

Ø создания в государственных органах самостоятельных подразделений по внешним коммуникациям (объединяющих уполномоченных по взаимодействию со СМИ (пресс-службу), уполномоченных по взаимодействию с НПО, уполномоченных по вопросам доступа к информации, уполномоченных по работе с обращениями граждан), сотрудники которых будут относиться к функциональному блоку «А» и подчиняться напрямую первому руководителю государственного органа;

Ø обучения государственных служащих на регулярной основе тематике «Доступ к информации»;

Ø участия в заседаниях Комиссии по вопросам доступа к информации представителей государственных органов не ниже уровня вице-министра или председателя комитета (для ЦГО) и заместителя акима (для МИО), а также подготовки качественных докладов государственными органами по существу вопроса, указанного в повестке дня заседания Комиссии;

Ø обеспечения своевременного и полного исполнения рекомендаций Комиссии по вопросам доступа к информации;

Ø обеспечения разработки и утверждения государственными органами ведомственных планов открытости на ежегодной основе в целях своевременного обновления информации на официальном интернет-ресурсе, интернет-порталах «Открытого правительства», анонсирования публичных обсуждений и встреч с населением, предоставления физического доступа журналистам к открытым заседаниям и др.;

Ø повышения уровня автоматизации размещения государственными органами наборов открытых данных в Казахстане;

Ø обеспечения размещения в открытом доступе проекта бюджета, утвержденного бюджета, гражданского бюджета, годового отчета, аудиторского отчета, полугодового обзора, текущих отчетов и др. информации согласно методологии Open Budget Survey;

Ø установления требования к минимальному числу интернет-конференций и опросов для государственных органов;

Ø обязательного учета государственными органами поступивших комментариев к проектам НПА в рамках проводимой по работы по усилению обратной связи (feedback) от населения;

Ø приведения СТ РК 2191-2012 «Информационные технологии. Доступность интернет-ресурса для людей с ограниченными возможностями» в соответствие международному стандарту WCAG в установленные Национальным планом стандартизации на 2023 год сроки и с обеспечением публичных обсуждений проекта;

Ø приведения Правил информационного наполнения интернет-ресурсов государственных органов в соответствие обновленному национальному стандарту;

Ø внедрение синтеза речи государственного языка в платформах основных стационарных и мобильных операционных систем.

___________________

[1] Утверждена Указом Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года № 954.

[2] Утверждена совместным приказом Председателя Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы от 19 апреля 2021 года № 66, Министра цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности Республики Казахстан от 19 апреля 2021 года № 138/НҚ, Председателя Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры Республики Казахстан от 20 апреля 2021 года № 4 и Министра информации и общественного развития Республики Казахстан от 20 апреля 2021 года № 133.

[3] Утвержден постановлением Правительства Республики Казахстан от 28 октября 2021 года № 774

[4] Закон Республики Казахстан от 30 декабря 2022 года № 177-VII ЗРК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам реализации отдельных поручений Главы государства».

[5] Указ Президента Республики Казахстан от 3 марта 2022 года № 826 «О проведении встреч акимов с населением» и Указ Президента Республики Казахстан от 7 апреля 2022 года № 863 «О проведении встреч руководителей центральных исполнительных органов с населением»