Международный опыт по рассмотрению публично-правовых споров (системы административной юстиции)
(Германия, Австрия, Латвия, Греция)
Оглавление:
Административная подсудность в Германии
Йорг Пуделька
Административная подсудность в Германии: субъекты процесса и предметы исков
Административная подсудность в Германии является одной из пяти самостоятельных подсудностей.
Ст. 95 Основного закона (конституция Германии) исходит из ее наличия и предписывает создание Федерального административного суда (Bundesverwaltungsgericht) как верховного административного суда для всей Германии. Промежуточной административно-судебной инстанцией являются высшие административные суды федеральных земель (Oberverwaltungsgerichte). На уровне 1-й инстанции в Германии имеется 52 административных суда (Verwaltungsgerichte). Самый крупный административный суд в Германии - это административный суд земли Берлин, который принципиально всегда рассматривает споры в тех случаях, когда юридический адрес ответчика находится в Берлине.
Каждый из 52 административных судов первой инстанции делится на палаты, которые состоят из одного председателя и двух судебных заседателей, являющихся судьями-докладчиками. На устные судебные разбирательства приглашаются еще два судьи, выполняющие обязанности на общественных началах, которые обладают таким же правом голоса, как и профессиональные судьи. В простых делах палата в целях ускорения может передать спор соответствующему судье-докладчику для принятия решения в качестве единоличного судьи. Административные суды являются инстанцией, которая проверяет как правовые вопросы, так и фактические обстоятельства. При этом следует подчеркнуть, что судом проверяется только правомерность обжалованных действий административных органов, а не их целесообразность.
Органы, выносящие решение в высших административных судах, называются сенатами и тоже состоят принципиально из одного председателя и двух заседателей, которыми являются профессиональные судьи, а также из двух судей на общественных началах. Сенаты принимают решение по апелляциям против решений, принятых административными судами, а также в некоторых других установленных законом особых случаях как суды первой инстанции. Высшие административные суды тоже являются инстанцией, которая проверяет как правовые вопросы, так и фактические обстоятельства.
Федеральный административный суд Германии, который расположен в городе Лейпциге, состоит сегодня из 13 сенатов, каждый из которых в свою очередь состоит из одного председателя и четырех заседателей, которые все являются профессиональными судьями. Они принимают решения принципиально только по ревизиям (кассационным жалобам) против решений, принятых высшими административными судами. В определенных случаях возможно и обжалование решений судов первой инстанции в ревизионную инстанцию, т.е. прямая ревизия решений административных судов, минуя апелляционную инстанцию. Федеральный административный суд принимает решения только по чисто правовым вопросам. Он не проверяет фактические обстоятельства.
§ 40 абз. 1 VwGO гласит: «Все публично-правовые споры, которые не относятся к области конституционного права, рассматриваются в судах административной юрисдикции, если федеральным законом разрешение этих споров не отнесено к компетенции иного суда». «Все публично-правовые споры, не относящиеся к категории конституционно-правовых, рассматриваются в административных судах, если только федеральный закон не относит эти споры однозначно к другой юрисдикции».
Эта общая оговорка и вытекающий из нее отказ от принципа энумерации обеспечивает независимость защиты прав гражданина от вида государственного действия. Т.е. не имеет значения, выступает ли гражданин против административного акта (например, распоряжение о сносе построенной без разрешения дачи), против фактического действия (например, высокий уровень шума в результате деятельности государственных заведений) или против уставов (например, распоряжения органов местного самоуправления о взимании платежей). Он может обратиться в суды административной подсудности для решения любых публично-правовых споров.
В течение времени выработались различные теории, рассматривающие разграничение публично-правовых и частноправовых споров, я остановлюсь здесь на двух из них, которые используются чаще других. Во-первых, можно задаться вопросом о том, является ли норма, имеющая решающий характер для разрешения спора, публично-правовой нормой. Это имеет место, когда она предоставляет какому-либо субъекту государственной власти соответствующие его статусу права или обязанности. Так, например, из §§ 2 и 4 Закона о содержании ресторанов и гостиниц (GastG) следует право гражданина требовать от государства выдачи разрешения на содержание гостиницы или ресторана, если имеются соответствующие условия и предпосылки для занятия этим бизнесом (надежность, соблюдение санитарных норм и т.д.). Таким образом, соответствующий государственный орган как носитель государственной власти обязан давать гражданам такое разрешение. Поэтому такой спор является публично-правовым и относится к ведению административных судов.
Другая возможность разграничения заключается в том, что не ставится вопрос о решающей норме, а проверяется, находятся ли истец и ответчик в отношениях субординации, т.е. в отношении власти и подчинения. Такова, например, ситуация, когда государство силами полиции разгоняет демонстрацию с применением дубинок.
Само присутствие государство ещё не ведёт к тому, что спор является публично-правовым. Если государственный орган покупает карандаши для офисных нужд, речь идёт, конечно же, о гражданско-правовых отношениях. Это объясняется тем, что государство в этих случаях не пользуется государственной властью, то есть оно действует как гражданин, а не как носитель государственной власти. Соответственно и норма Гражданского кодекса, решающая данный спор, не является публично-правовой, потому что предоставляет государству примерно те же права, что и всем частным лицам, заключающим договоры купли-продажи.
1. Типичной публично-правовой задачей государства является право налогообложения, т.е. взимание налогов, сборов и пошлин. Только государство, обладая верховной властью, имеет право принудительно собирать налоги.
2. Таким образом, если гражданин получает от администрации города извещение, согласно которому он должен уплатить за ремонт проходящей перед его домом городской улицы свою долю в размере 2 тыс. евро и если он с этим не согласен, то против этого извещения, являющегося административным актом, он может подать иск в административный суд.
3. Типичными публично-правовыми являются и споры в области полицейского права. Здесь государство и гражданин находятся в отношениях субординации, т.е. в отношениях власти и подчинения.
Представим себе, что полиция по причинам безопасности требует от гражданина покинуть какое-либо место в центре города и, если гражданин не подчиняется этому требованию, силой заставляет его выполнить требование - например, используя полицейские дубинки. Гражданин может подать в административный суд иск как против того, что его прогнали с этого места, так и против побоев дубинкой, и потребовать, чтобы суд установил противоправность таких действий.
4. Кроме того, типично публично-правовыми являются споры в области права проведения собраний.
Например, если полиция в Берлине запрещает проведение демонстрации, опасаясь насилия, или если полиция разгоняет проходящую демонстрацию и применяет для этого силу - например, с помощью воды или дубинок, то подвергшиеся этим действиям граждане могут подать иск в административный суд. Если речь идет о заранее изданном запрете, то предметом иска является сам запрет, а если иск направлен против уже имевшего место разгона демонстрации, то предметом иска является установление неправомерности предпринятых полицией мер для предотвращения подобных мер в будущем. В обоих случаях полиция как орган государственной власти противостоит гражданину, находясь с ним в отношениях власти и подчинения, поэтому речь идет о публично-правовых спорах.
5. Значительная часть споров, рассматриваемых административными судами, касается права иностранцев и права предоставления политического убежища.
Здесь имеются самые различные случаи. С одной стороны, каждый иностранец, которому требуется виза для въезда в Германию и заявление которого на визу отклоняется посольством Германии, имеет возможность подать в административный суд иск против этого решения посольства Федеративной Республики Германия. Такие процессы находятся в ведении административного суда земли Берлин, потому что министерство иностранных дел, которому подчиняются все посольства, находится в столице Германии Берлине. При удовлетворении иска суд обяжет соответствующее посольство выдать визу.
Иностранцы, которые уже находятся на территории Германии, могут опротестовать лишение их вида на жительство и обратиться в суд с иском против решения о высылке или выдворении их из страны. Они могут опротестовывать соответствующие административные акты компетентного органа по делам иностранцев. При удовлетворении иска суд сам отменяет соответствующие административные акты.
Иностранцы, которые уже въехали в Германию по гостевой визе и получили отказ на продление этой визы или отказ на получение вида на жительство, могут подать иск против решения об отказе, принятого ведомством по делам иностранцев. При удовлетворении иска суд обязывает орган по делам иностранцев выдать соответствующее разрешение.
То же самое действует в отношении иностранцев, которые въехали в Германию, чтобы попросить политического убежища, но их заявление не было удовлетворено. Во всех этих случаях речь идет о публично-правовых спорах, т.к. государство, являясь носителем государственной власти, находится с гражданами в отношениях субординации.
6. Типичными публично-правовыми спорами являются вопросы в области строительного права.
Если кто-либо собирается осуществить строительство, реконструкцию или снос дома, он должен обязательно получить разрешение на проведение строительных работ. Если орган власти ему в этом отказывает, гражданин может подать иск о выдаче разрешения. При удовлетворении иска суд обязывает орган государственной власти выдать соответствующее разрешение.
И в этих случаях орган государственной власти согласно нормам строительного права обязан выдать гражданину разрешение на проведение строительных работ при наличии определенных обстоятельств (например, соблюдение норм безопасности строительных работ, сохранение единообразия архитектурной застройки города и.т.д.). Одновременно эта норма дает гражданину право на получение данного разрешения. Такое правоотношение между гражданином и государством является публично-правовым, так как органу власти предоставляются права и обязанности как носителю государственной власти.
7. Нормы и правила дорожного движения - еще одна сфера, в которой гражданин вступает с государством в отношения субординации.
Если орган дорожной полиции устанавливает знак ограничения скорости 120 км/час, то речь идет об административном акте, который гражданин может обжаловать, т.к. он ограничивает его свободу. То же самое относится и к знакам, запрещающим парковку, к светофору и т.д.
На практике часто встречаются случаи, когда полиция отдает распоряжение об эвакуации машины, припаркованной, по ее мнению, неправильно, и затем выставляет счет на возмещение гражданином расходов на эвакуацию. Гражданин может опротестовать в административном суде и этот счет.
8. Право содержания ресторанов и гостиниц
Если гражданин захочет открыть в Германии ресторан, ему потребуется соответствующее разрешение. Оно выдается при соблюдении определенных предпосылок. Если гражданин считает, что управление несправедливо отказало в выдаче разрешения, он может подать иск о выдаче разрешения.
Если какое-либо лицо содержит ресторан и орган власти собирается отозвать его лицензию (например, из-за несоблюдения санитарно-гигиенических норм), он может подать соответствующий иск. При удовлетворении иска суд непосредственно отменяет решение об изъятии лицензии, так что лицензия на содержание ресторана продолжает действовать в неизмененной форме.
9. Решения экзаменационных комиссий
Чтобы работать по той или иной профессии, в Германии необходимо получить соответствующий диплом или сдать государственные экзамены. Так, будущий судья или адвокат должны сдать два государственных экзамена: один после окончания учёбы в университете, второй после двухлетней стажировки. То же самое относится и к врачам. Процедура сдачи экзамена является административной процедурой, по завершении которой выдается административный акт (диплом или иной сертификат). Если я как экзаменуемый не согласен с результатом экзамена, то я могу опротестовать его в административном суде. Ведь государственная экзаменационная комиссия находится со мной в отношениях власти и подчинения и осуществляет государственную власть.
10. Ещё одна важная категория публично-правовых споров - это споры в области чиновничьего права.
Здесь нужно знать, что в Германии наряду с находящимися на государственной службе служащими существуют и так называемые чиновники, которые находятся в особо доверенных отношениях с государством. В отличие от служащих чиновники не заключают трудовые договоры. Они назначаются так же, как и судьи, и затем получают от государства установленное законом жалованье.
Если чиновник собирается подать иск, так как его «работодатель» отказывает ему в повышении жалованья, он обращается в административный суд. Это же относится и к случаю так называемого конкурентного спора, то есть когда чиновник проигрывает своему коллеге в конкурсе на занятие более высокой должности и считает решение отборочной комиссии неправомерным. Во всех этих случаях истец находится со своим работодателем не в равноправных отношениях, а в особых отношениях власти, которые характеризуются субординацией.
11. К компетенции административных судов относятся также те случаи, когда гражданин или объединения хотят воспользоваться публичными заведениями, принадлежащими государству. Классический пример такого случая - партия хотела бы провести собрание в большом зале, принадлежащем городу, но муниципалитет не хочет предоставить зал в распоряжение партии. Если городской зал, школа, кладбище или другое государственное заведение служит публичным целям, то гражданин принципиально имеет право на доступ туда, и это право он может оспорить в административном суде. При решении вопроса о доступе в какое-либо заведение или организацию, т.е. вопроса о том, имеется «ЛИ» доступ, речь идет о публично-правовом споре, т.к. гражданин предъявляет государству как носителю государственной власти требование удовлетворить свое право. С этим нельзя путать вопрос «КАК», т.е. вопрос об оформлении отношений пользования, что может происходить и частноправовым путем, так что соответствующие споры - например, о стоимости аренды городского зала - при необходимости рассматриваются судами общей юрисдикции.
12. Такое различие существует и при предоставлении дотаций: решение о дотации определенному лицу является публично-правовым, так как государство выступает как носитель государственной власти. Конкретная процедура (выплата, условия предоставления ссуды и т.д.) зависит тогда от оформления правоотношения. Если оно является частноправовым, то споры по процедуре выплаты дотации (вопрос «КАК») рассматриваются судами общей юрисдикцией, в ином случае административным судом.
13. Меры противодействия загрязнению окружающей среды в результате деятельности публично-правовых организаций тоже относятся к компетенции административных судов. Решающее значение имеет вопрос, носит ли выдвигаемое гражданином требование о защите от вредных выбросов публично-правовой характер. Это бывает в тех случаях, когда сами выбросы являются результатом исполнения какой-либо публичной задачи. Примеры из судебной практики высших административных судов: шум от сирены пожарных (государственных) машин, неприятные запахи от городских очистных сооружений, шум, доносящийся с городской игровой площадки, очень яркий свет от городского уличного фонаря, проникающий по ночам в спальню.
Этот список можно продолжать сколько угодно долго. Но наиболее важные группы случаев из практики административных судов названы.
a) Участники согласно § 63 VwGO (Административно-процессуального кодекса Германии - далее АПК)
Согласно § 63 АПК Германии в административно-судебном процессе могут участвовать только: истец, ответчик, привлеченные в качестве третьего лица и представитель публичных интересов.
Основными участниками являются, конечно, истец и ответчик. В подавляющем большинстве случаев истцом является гражданин, а ответчиком - Федеративная Республика Германия, федеральная земля, город, университет или другая публично-правовая корпорация. Государство редко выступает как истец, так как чаще всего оно действует по отношению к гражданину через посредство административного акта, который и может быть потом обжалован гражданином путем протеста и иска.
Под привлечением в качестве третьего лица понимают участие третьего лица в ходе идущего процесса, если его правовые интересы могут быть затронуты в результате принятия судебного решения. Тем самым привлеченное третье лицо получает защиту, так как решение о его правах будет приниматься не без его участия. С другой стороны, в таком случае судебное решение вступает в силу не только для истца и ответчика, но и для привлеченного в качестве третьего лица. Решение о привлечении в качестве третьего лица принимает суд.
б) Способность быть участником процесса согласно § 63 АПК Германии
Под «способностью быть участником процесса» (нем.: Beteiligtenfähigkeit) понимается способность быть субъектом процессуальных правоотношений и обязанностей в качестве участника процесса. Согласно § 63 АПК Германии, способностью быть участниками процесса обладают:
- физические лица
- юридические лица
- объединения, поскольку они могут быть носителями каких-либо прав
- представитель публичных интересов
Если участником процесса являются юридические лица, то не имеет значения, идет ли речь о лицах публичного или частного права, о резидентах или нерезидентах. Важные примеры юридических лиц публичного права:
1. Федерация - то есть Федеративная Республика Германия
2. Федеральные земли (субъекты федерации)
3. Муниципальные образования (общины, объединения общин, земельные округа)
4. Прочие правоспособные корпорации, например, университеты и профессиональные палаты
5. Правоспособные заведения и организации
Что касается юридических лиц частного права, то речь идет, в частности, об акционерных обществах, обществах с ограниченной ответственностью, кооперативах, союзах и т.д.
Способностью участвовать в процессе обладают также объединения, поскольку у них может иметься какое-либо право. Имеются в виду частично правоспособные организации, которым, однако, закон дает права, которыми они сами могут пользоваться. К этой категории относятся, например, политические партии, профсоюзы, открытые торговые товарищества (OHG) и товарищества на вере (KG), советы представителей персонала в государственных органах в спорах о подборе персонала и т.д.
В земельном законодательстве отдельных федеральных земель предусмотрена также возможность непосредственного участия органов власти в судебном процессе. В этих землях гражданин подает иск непосредственно против органа власти, а во всех других землях - против носителей их прав. Так, иностранец в земле Бранденбург будет подавать иск о выдаче вида на жительство против ведомства по делам иностранцев, в Берлине же - против земли Берлин в лице ведомства по делам иностранцев. Но, в конечном итоге, это незначительное отличие, объяснение которому можно найти только в истории права.
в) Примеры
Исходя из сказанного несколько примеров типичных дел с типичными участниками в судах административной юрисдикции:
1. Гражданин Таджикистана подает иск против Федеративной Республики Германии в лице министерства иностранных дел о выдаче визы, в которой ему отказало Немецкое посольство в Республике Таджикистан.
2. Собственник земельного участка в Берлине, который может быть как физическим лицом, так и обществом с ограниченной ответственностью, подает иск против земли Берлин в лице строительного ведомства в связи с отказом в выдаче разрешения на осуществление строительных работ и требует выдачи разрешения.
3. Профессор Берлинского университета им. Гумбольдта подает иск против университета, требуя повышения жалованья.
4. Чиновник одной из тюрем Берлина, отвечающий за отбытие наказания осужденными, подает иск против земли Берлин в лице министерства юстиции, требуя пересмотра результатов его аттестации для повышения его должности.
5. Владелец ресторана обвиняет землю Берлин в лице ведомства по хозяйственным вопросам, требуя отменить решение об отзыве его лицензии на ресторанную деятельность, принятое в связи с нарушением санитарно-гигиенических норм.
6. Политическая партия подает иск против обер-бургомистра города Лейпцига, требуя предоставить ей городской зал конгрессов для проведения партийного съезда.
7. Собственник земельного участка подает иск о бездействии против земли Берлин в лице районного управления, ведающего муниципальным детским садом, т.к. мячи, которые бросают дети, играющие на детской площадке, постоянно попадают на его участок и портят клумбы.
8. Гражданин, зарегистрировавший заявление о проведении политического собрания, подает иск против земли Берлин в лице президента полиции, требуя отменить запрет на проведение собрания.
Этот список тоже можно продолжать бесконечно долго. Но на этих примерах наверно удалось показать типичную констелляцию сторон, участвующих в административных судебных процессах.
На сегодняшний день в Германии активно обсуждается вопрос реформирования системы административной юстиции. В связи с тем, что публично-правовые споры в Германии рассматриваются тремя публично-правовыми подсудностями (общей административной, финансовой и социальной), ведётся дискуссия об их объединении. В пользу данной реформы выдвигается в первую очереди такой аргумент, как экономия бюджетных средств. Кроме того, обсуждается упрощение правовой системы и, таким образом, улучшение правовой защиты граждан.
Судебная власть в основном выступает против таких реформ. Во-первых, по её мнению, не удастся добиться большой экономии средств, так как судьи назначены на должность пожизненно, во-вторых, это может отрицательно сказаться на качестве решений административных судов. На данный момент высокий уровень специализации отдельных судов приводит к тому, что судьи становятся высококвалифицированными специалистами в узкой сфере своей повседневной работы. По мнению противников реформы, создание единой публично-правовой юрисдикции/подсудности приведет к исчезновению этого преимущества.
В конечном итоге, только время покажет, в каком направлении движется судебная система Германии. Но вероятность объединения хотя бы двух видов публично-правовой юрисдикции/подсудности в последнее время значительно возросла.
Учитывая этот опыт, таджикские власти могли бы тоже подумать о том, в какой степени специализация судов и разделение их на разные подсудности может пойти на пользу судебной системе в целом.
Развитие административной юстиции в Германии
Харальд Дёриг / Prof. Dr. Harald Dörig
JUDGE OF THE FEDERAL ADMINISTRATIVE COURT (GERMANY)
АННОТАЦИЯ: В статье раскрываются предпосылки создания административных судов в германии с указанием их возрастающей роли в контроле соблюдения административными органами законодательства. Также представлена информация о текущей ситуации системы правосудия германии с указанием статистических данных по количеству, рассматриваемых дел в год, срокам рассмотрения дел и прочему. В статье приведены некоторые примеры решений федерального административного суда в области охраны окружающей среды и планирования, в сферах школьного образования и транспортного права.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: Административные суды, верховенство права, административные органы.
ABSTRACT: The article defines prerequisites for the creation of administrative courts in Germany with indication of their growing role in controlling the law-abidingness of administrative bodies. Information about the current situation of the justice system of Germany is provided as well, with indication of statistical data on quantity, based on the number of cases subject to consideration per year, timeframe of consideration and reasons. The article gives some examples of the federal administrative court’s solutions in the field of environmental protection and planning, in the field of public education and transport law.
a) Историческое развитие
Административные суды в Германии существуют уже более 150 лет.
Историческими предпосылками их создания послужило то обстоятельство, что в XIX веке буржуазия решила ограничить власть монархии. Административные органы находились в руках монарха, а буржуазия имела влияние в парламенте. Посягательство административных органов на свободу и собственность должно было допускаться только на основании принятого парламентом закона. Такой подход является выражением принципа верховенства права. Независимая инстанция должна контролировать соблюдение административными органами принятых парламентом правил.
Для этих целей в начале XIX века имелись внутриведомственные комитеты контроля. Однако этого оказалось недостаточно. Поэтому возникла необходимость контроля со стороны независимых судов. В 1863 г., 150 лет назад, в одном из государств, входящих в состав Германской империи, был создан первый административный суд. За этим последовало создание целого ряда других административных судов. Начиная с 1919 г. наличие административных судов предусматривалось в Конституции.
b) Текущая ситуация:
- 51 административный суд в федеральных землях Германии;
- 15 высших административных судов;
- 1 Федеральный административный суд с полномочиями разрешения дел для 82 млн людей, проживающих в Германии (граждане и иностранцы);
- 1900 административных судей;
- 140 000 судебных дел в год, из них 30 000 дел рассматриваются в порядке ускоренного производства;
- 10% дел доходят до апелляционной инстанции, из них 1% — до Федерального административного суда (около 1100 дел).
Сроки рассмотрения составляют 9-12 месяцев (при ускоренном производстве — более короткие сроки).
Процент изменения решений высшим административным судом составляет 20%.
Проигрыш административных органов составляет около 13% дел.
Приблизительно в 75% дел истцы представляются адвокатом.
Приблизительно в 20% дел истцы освобождаются от уплаты процессуальных расходов.
c) Основные сферы подведомственности:
- законодательство в области школьного и вузовского образования, квота учебных мест (около 10,5% дел);
- публичное экономическое право (около 6% дел);
- законодательство по правам иностранцам и беженцев (около 24% дел);
- законодательство о полиции и собраниях (около 13% дел);
- законодательство в области строительства и планирования (около 8% дел);
- налоговое законодательство (13% дел);
- законодательство о государственных служащих (около 10% дел).
Для рассмотрения дел из области социального и финансового права существуют специализированные суды.
a) Усиление экономической привлекательности
Иностранные инвесторы придают особое значение правовой стабильности. Сюда относятся функционирующий государственный аппарат и функционирующая судебная система. Доверие инвестора будет выше, когда он знает, что независимые суды решают вопрос законно-сти или незаконности отказа в выдаче государственного разрешения.
b) Повышение качества работы административных органов
Работа административных органов станет лучше, если они будут получать указания извне. Такие указания даются в результате перепроверки их работы независимыми судами. Административные органы в будущем ориентируются на стандарты, заданные судами. Возможность создания административными органами более благоприятных условий для определенных групп людей или предприятий снижается, сокращается также и коррупция. Влияние судов на административные органы носит воспитательный характер.
c) Укрепление доверия граждан к государству
Доверие граждан к государству укрепляется, когда решения государственных органов могут быть пересмотрены независимыми судами.
Суды исправляют неправильные решения административных органов, а если административный орган принял правильное решение — разъясняют гражданину правовую ситуацию.
a) Законодательство в области охраны окружающей среды и в области планирования
Административные суды должны контролировать соблюдение административными органами положений законодательства в области защиты окружающей среды. Так, к примеру, федеральный административный суд постановил, что граждане, проживающие вблизи железной дороги, вправе обращаться в суд в случае транспортировки опасных грузов. В данном случае речь идет о перевозке железнодорожным путем ядерных отходов к месту хранения. Вместе с тем, суды нижестоящих инстанций отказали гражданам, обратившимся в суд по данному основанию, и истолковали закон с точки зрения защиты исключительно интересов общественности, а не индивидуального права местных жителей. Однако Федеральным административным судом были внесены коррективы в указанную ситуацию.
Точно такое же решение Федеральным административным судом было принято по планам сохранения чистоты воздуха в городах. К примеру, если загрязнение воздуха в каком-либо регионе превышает допустимые предельные значения, административные органы обязаны принимать ответные меры. При этом указанные меры должны предусматриваться в принимаемом муниципалитетом плане по сохранению чистоты воздуха. В связи с вышеизложенным экологическими объединениями стали подаваться иски с требованием о включении в план запрета на движение легковых и грузовых автомобилей, при превышении ими предельно-допустимых норм. Однако некоторыми городами было отклонено такое требование. Вместе с тем, Федеральный административный суд постановил, что экологические объединения вправе предъявлять исковые требования по указанному основанию и в случае превышения предельных допустимых значений может возникать необходимость, при которой может быть введен запрет на движение легковых и грузовых автомобилей.
В другом постановлении Федеральный административный суд отменил запланированное строительство конкретного участка новой автомагистрали в связи с тем, что не была проведена экспертиза на соответствие экологической безопасности. Кроме того, не были предусмотрены мероприятия по смягчению негативного воздействия на природу и ландшафт, которое повлечет за собой строительство автомагистрали на данном участке.
b) Законодательство в сфере школьного образования
Федеральный административный суд постановил, что девочки-мусульманки обязаны посещать занятия по плаванию в школе. Так, к примеру, 11-летняя девочка отказалась ходить на плавание по причине того, что данные занятия посещаются мальчиками и девочками совместно. По данному вопросу Федеральный административный суд постановил, что, поскольку государство выполняет важную образовательную функцию, истица, даже будучи мусульманкой, обязана участвовать в занятиях, но ввиду уважения к ее религиозным чувствам, ей разрешается ношение купальника, закрывающего все тело.
c) Транспортное право
Административные органы вправе осуществлять автоматизированный учет регистрационных знаков транспортных средств на автобанах при возникновении необходимости. Так, Федеральный административный суд постановил о правомерности работы камер видео-наблюдения при возникновении определенных опасных ситуаций.
Такие ситуации возникают, например, при проведении международных футбольных турниров, на которых могут произойти насильственные конфликты. Работа камер состоит в том, что они ведут учет регистрационных знаков и автоматически сравнивают их с номерными знаками владельцев автомобилей, участвовавших в беспорядках и актах насилия. При этом регистрационные знаки обычных граждан, хотя и попадают под учет, не сохраняются. С момента вынесения постановления Федеральным административным судом, связанного с камерами видеонаблюдения, посягательство на неприкосновенность частной жизни получило правомерное обоснование.
d) Покерный турнир
Наконец, Федеральный административный суд постановил, что покерный турнир не является запрещенной азартной игрой в том случае, если цель игры не направлена на извлечение прибыли. Исходя из того, что размер регистрационного взноса, составляющий 15 евро, необходим исключительно для покрытия расходов организатора и не дает достаточной возможности для извлечения прибыли. В данном случае речь идет о разрешенной развлекательной игре, а не о запрещенной азартной игре
Структура и функции юрисдикции административных судов в Германии
Вольфганг Шлик / Wolfgang Schlick
В соответствии со ст. 19 абз. 4 немецкой Конституции каждый гражданин имеет право рассматривать дело в судебном порядке, если его права были нарушены государственной властью, то есть государством и его органами. Каждый гражданин может требовать, чтобы по поводу всех государственных актов и мер, которые были против него предприняты, решение принимал независимый судья в соответствии с законом. Задача предоставления гражданину правовой защиты против государственного акта в первую очередь вменяется в обязанность общим административным судам. Кроме того, существуют особые административные юрисдикции для социального права и налогового права. Дело в том, что для данных юрисдикций, в виде исключения, не возникает подведомственности.
Административные суды должны помочь гражданину добиться своих прав по возможности быстро и эффективно. Кроме того, необходимо обеспечить единообразное толкование и применение закона на всей территории Федеративной Республики Германии. Для достижения данных целей были организованы три инстанции: местные административные суды в качестве первой инстанции, высшие административные суды земель в качестве кассационной инстанции и Федеральный административный суд в качестве высшей судебной инстанции. Административные суды и высшие административные суды земель являются судами федеральных земель. У каждой федеральной земли есть только один высший административный суд земли, в компетентность которого входит осуществление судопроизводства на территории всей федеральной земли (например, Бавария, Гессен или Северный Рейн-Вестфалия). Федеральный административный суд в качестве высшего суда является Федеральным судом, и в его компетентность входит осуществление судопроизводства на всей территории государства Федеративная Республика Германия. Процессуальное право, которое должны применять административные суды при вынесении решения, регулируется положением об административных судах. Данный закон соответствует Гражданскому процессуальному кодексу и Уголовно-процессуальному кодексу, которые регулируют судопроизводство, осуществляемое судами по гражданским делам и уголовными судами.
По публично-правовым спорам большинство исков подаются в местные административные суды как суды первой инстанции. Для подачи иска необходимо исковое заявление, которое должно содержать ходатайство и по возможности точно излагать требование истца. Административный суд может не отклонять осуществление судопроизводства по делу; до тех пор, пока исковое заявление находится в суде, судопроизводство будет проводиться. Суд должен выяснить все факты, которые относятся к делу. Необходимо осуществить судебное следствие, то есть допросить свидетелей, если это требуется для выявления истины. Данное обязательство суд имеет в том случае, если стороны не предъявили в явной форме доказательства, в таком случае действует принцип административного выяснения обстоятельств дела. Органы государственной власти обязаны предоставлять информацию и правовые акты без ограничений. Установленные обстоятельства дела, предоставленные суду для ознакомления, суд оценивает в соответствии с принятыми предписаниями, насколько они применимы к делу. Такими предписаниями являются право общин и округов, право соответствующей земли, федеральное законодательство, право Европейского Союза и международное право. При этом не требуется, чтобы участники процесса обращались к определенным правовым нормам для того, чтобы иметь возможность обратиться в суд. Суд при осуществлении судопроизводства и при вынесении решения должен соблюдать требование о предоставлении права на участие в судебном разбирательстве, гарантированное Конституцией. Необходимо информировать стороны в любое время о состоянии судопроизводства, нельзя удивлять участников процесса в вынесенном решении правовыми доводами, которых они не ожидали. В целом действующее административно-процессуальное право требует осуществления полного подробного расследования важных обстоятельств дела и всесторонней оценки данных обстоятельств дела с точки зрения всех возможных правовых аспектов.
Если гражданин обращается в административный суд, то в зависимости от обстоятельств дела учитываются различные виды иска, а именно, иск об оспаривании решения, иск о принуждении к выполнению обязательства, общий иск об исполнении обязательства (например, иск о выплате денежной суммы) или установительный иск. Далее я остановлюсь на иске об оспаривании решения и иске о принуждении к выполнению обязательства, так как данные виды исков являются самыми важными.
Определенные правовые отношения между государством и гражданами очень часто определяются порядком власти и подчинения административных прав. Органы государственной власти, такие как, например, полиция и особые органы поддержания общественного порядка и безопасности, выносят в одностороннем порядке предписания и запреты, обязательные к исполнению. Они предоставляют или отклоняют санкции или разрешения, например, согласие на постройку дома или разрешение на управление автомобилем, или разрешение заниматься определенным промыслом. Такие меры органов государственной власти, которые имеют непосредственную юридическую силу и осуществляются для регулирование отдельного случая, в немецком административном праве называются «административные акты».
Иск об оспаривании судебного решения предназначен для отмены обременяющего административного акта. В данном случае в качестве примера можно привести решение суда, в соответствии с которым предприятие закрыло ресторан вследствие несоблюдения строительных норм. Иск о принуждении к выполнению обязательства предназначен для того, чтобы с помощью суда добиться получения благоприятного административного акта, например, выдачу разрешения на строительство, которое служба государственного строительного надзора до этого отклонило.
Оба иска предусматривают то, что истец может предъявить иск, если его права были нарушены вследствие вынесения обременительного административного акта или вследствие отклонения благоприятного административного акта. Это означает то, что законодательство, в соответствии с которым права истца считаются нарушенными, должно служить интересам истца. Это исключает обращение к нарушению иностранного права или обжалование нарушения постановлений, которые касаются благополучия всего общества. Например, гражданин, который защищается от строительства ветроэнергетической установки по соседству с ним, может возразить в связи с тем, что строительство установки предприятием приведет к возникновению недопустимого шума на его собственном земельном участке. Он может не апеллировать тому, что вследствие строительства установки нарушаются интересы охраны природы, так как в защите природы заинтересовано все общество.
Как правило, иск допустим, если перед этим было осуществлено безуспешное производство по иску третьего лица против принудительного исполнения. Это является особым предварительным судопроизводством по делу, во время которого административный орган должен еще раз проверить законность его решения. Апелляция и подача иска связаны по срокам, они должны быть поданы в течение месяца после объявления административного акта и решения об обжаловании.
Если был подан иск об оспаривании решения, то административный суд проверяет, является ли обжалованный административный акт с объективной точки зрения противоправным и были ли в результате этого нарушены субъективные права истца. Если был подан иск о принуждении к выполнению обязательства, то суд проверяет, является ли отклонение или неисполнение административного акта противоправным и существует ли нарушение субъективных прав истца. Апелляция и иск об оспаривании решения имеют приостанавливающее действие. Это означает то, что оспариваемый административный акт не может быть приведен в исполнение до принятия решения административным судом. В таком случае, например, если государственный орган запрещает владельцу ресторана эксплуатацию его ресторана вследствие несоблюдения строительных норм, то владелец ресторана имеет право до вынесения решения по поводу апелляции и прилагаемого иска об оспаривании решения продолжать эксплуатировать свой ресторан. Однако данное приостанавливающее действие отменяется в определенных случаях, например, при безотлагательных предписаниях и неотложных мерах служащих исполнительного органа полиции.
Административный суд выносит решение по поводу иска, переданного в суд, в особенности по поводу исков об оспаривании решения и исков о принуждении к выполнению обязательства. Решение принимается, как правило, посредством вынесения приговора на основе устного судебного разбирательства, суд состоит из трех профессиональных судей и двух непрофессиональных судей, выполняющих функции судебной власти на общественных началах. В простых случаях административный суд может передать дело для вынесения решения одному из профессиональных судей, который является единоличным судьей.
Высшие административные суды земель компетентны выносить решения по поводу апелляций о несогласии с решениями первой инстанции, то есть административных судов. Раньше каждое решение административного суда могло быть обжаловано апелляцией, но немецкие законодатели уже много лет назад, а именно в 1997 году, установили так называемое Положение о допуске апелляции. В соответствии с § 124 Положения об административных судах участвующие стороны имеют право на обжалование апелляции только в том случае, если оно было разрешено. Обжалование разрешается, если выполнены определенные требования, установленные законом. Данное законное ограничение возможности обжаловать решение суда при помощи подачи апелляции необходимо для уменьшения нагрузки на вторую инстанцию, и оно должно способствовать тому, чтобы простые дела или дела, по которым уже выяснены важные правовые вопросы, могли быть завершены быстро и без больших затрат.
Разрешение на апелляцию, с одной стороны, может быть получено в самом административном суде. Это возможно, если в деле, по мнению суда, существуют основные невыясненные вопросы (принцип обжалования) или если административный суд сознательно отказывается от судопроизводства вышестоящего высшего административного суда земли или Федерального административного суда, так как он не считает правильным решение осуществлять данное судопроизводство (разногласия в отношении обжалования). Высший административный суд земли связан данным разрешением с административным судом.
Намного чаще встречается ситуация, когда административный суд апелляцию не разрешает. В таком случае заинтересованная сторона должна подать специальное ходатайство о разрешении обжалования. Тогда высший административный суд земли решает без устного судебного разбирательства на основе вынесенного постановления по поводу того, присутствует ли основание для разрешения апелляции или нет. С точки зрения заинтересованной стороны самыми важными основаниями для разрешения обжалования высшим административным судом земли являются серьезные сомнения в справедливости решения, вынесенного первой инстанцией.
Для кассационного производства после успешного получения разрешения действуют такие же положения, как и для судопроизводства, осуществляемого в первой инстанции. Кассационный суд уполномочен и обязан так же тщательно проверить дело, как и административный суд. Если высший административный суд земли считает, что фактов, которые были получены до настоящего времени, недостаточно для формирования мнения, то он должен их дополнительно получить. Например, свидетели, которые были вызваны в первую инстанцию, часто допрашиваются заново, или проводится повторный осмотр места происшествия.
Высший административный суд земли при вынесении решения должен учитывать то, что законодательство для территории всей федеральной земли, которая входит в его компетенцию, толкуется и применяется унифицировано. Это важно уже потому, что законы соответствующей федеральной земли (например, Бавария, Гессен или Северный Рейн-Вестфалия), как правило, не проверяются Федеральным административным судом. Такие правовые предписания (например, школьное право, строительное право) окончательно проверяются высшим административным судом земли.
Как уже было сказано, высший административный суд земли в первую очередь является кассационной инстанцией. Однако он является судом первой инстанции в некоторых исключительных случаях, которые особым образом урегулированы законом. Так, например, высший административный суд земли в соответствии с § 47 Положения об административных судах в качестве первой инстанции по ходатайству заинтересованного лица или государственного органа выносит решение о законности планов застройки или о законности нормативных актов федеральной земли или так называемых «правовых предписаний», которые ниже закона, принятого законодательным органом земли. Данное особое судопроизводство называют «судопроизводством по проверке действительности правовых предписаний». Правовые предписания, которые были вынесены органами земли, а особенно правительствами земли или министрами, могут быть проверены в судопроизводстве по проверке действительности правовых предписаний только в таком случае, если это определено в соответствующем законодательстве земли. В некоторых федеральных землях такие дела встречаются. Важным является то, что высшие административные суды земель, так же как и все другие немецкие суды, не обладают компетенцией признавать недействительными официальные законы, которые были изданы федеральным парламентом или парламентом страны. Только Федеральный конституционный суд и конституционные суды земель имеют полномочия по признанию недействительным официальный закон, изданный парламентом, вследствие нарушения Конституции или вследствие нарушения основного закона соответствующей федеральной земли.
Высшие административные суды земель выносят решение в соответствии с § 48 Положения об административных судах в качестве первой инстанции о спорах, которые касаются строительства и эксплуатации электростанций, особенно атомных электростанций, строительства и эксплуатации аэропортов, участков железной дороги или государственных автомагистралей. Благодаря данной особой компетенции выступать в качестве первой инстанции для крупномасштабных проектов достигается то, что при осуществлении данных судопроизводств, отнимающих много времени, при проведении которых часто участвует несколько сотен истцов, имеется только одна фактическая инстанция. Это приводит к существенному сокращению продолжительности судопроизводства.
Высшие административные суды земель выносят решение в присутствии трех профессиональных судей. Земли могут определять, что не трое, а пятеро судей принимают участие, из которых двое судей могут быть непрофессиональными судьями, выполняющими функции судебной власти на общественных началах.
Доступ в Федеральный административный суд, который выступает в качестве третьей инстанции, является свободным, так же как и доступ в высший административный суд земли, который является второй инстанцией. Пересмотр дела, так же как и апелляция, допустим только в том случае, если это было разрешено. Разрешение можно получить, если для этого имеются определенные основания. Данных оснований для получения разрешения на пересмотр дела еще меньше, чем оснований для получения разрешения на обжалование. Пересмотр дела возможен только в том случае, если имеются основания для получения разрешения, принципиальное значение или расхождение, или если высшим административным судом земли допущены ошибки в судопроизводстве. В результате это означает то, что обратиться в третью инстанцию после второй инстанции труднее, чем обратиться после первой инстанции во вторую.
В данном случае допуск может быть осуществлен двумя путями, так же как при осуществлении процедуры допущения для получения допуска во вторую инстанцию. Пересмотр дела назначает высший административный суд земли или Федеральный административный суд. Если назначается осуществление судопроизводства по пересмотру дела, то Федеральный административный суд проверяет, содержит ли обжалованное решение правовые ошибки. В отличие от высшего административного суда земли, Федеральный административный суд может проверить обжалованное решение только с правовой точки зрения.
Ограничение степени проверки проявляется, прежде всего, в том, что Федеральный административный суд связан результатами высшего административного суда земли при выяснении обстоятельств дела. Федеральный административный суд не может самостоятельно получить факты. Это суд, который ограничен контролем правовых норм. Если, по мнению Федерального административного суда, установлены не все необходимые факты, то кассационный суд должен вернуть дело в высший административный суд земли с требованием выявить отсутствующие факты и затем заново вынести решение. То же самое действует при наличии ошибок во время расследования обстоятельств дела. Если сторона жалуется на законных основаниях на то, что должен был бы быть допрошен один из свидетелей, названных ею, то сам Федеральный административный суд не может выслушать свидетеля и, таким образом, устранить ошибку. Более того, Федеральный административный суд должен отменить решение и вернуть дело во вторую инстанцию для того, чтобы можно было исправить данную ошибку с несостоявшимся допросом свидетеля.
Дополнительное ограничение степени проверки возникает из того, что кассационный суд не может и не имеет права проверить дело с точки зрения каждого учитываемого правового положения. Он может проверить только то, правильно ли высший административный суд земли истолковал и применил право на обжалование. Обжалованным может быть только право, которое действует на федеральном уровне, то есть все федеральные законы, включая право Европейского Союза и общее международное право. Законы федеральных земель могут быть обжалованы только в исключительных случаях, а именно, только на основании постановлений в соответствии со специальными законами в определенных случаях.
Необходимо учитывать одну особенность при допуске ошибок в судопроизводстве. Федеральный административный суд осуществляет в основном тщательный контроль на предмет того, противоречит ли решение высшего административного суда земли праву на обжалование, а высший административный суд земли может проверить ошибки, допущенные в судопроизводстве только в том случае, если они были предъявлены заявителем апелляционной жалобы и доказаны на основе фактов.
При вынесении решения Федеральным административным судом принимают участие пятеро профессиональных судей, при вынесении постановления без устного судебного разбирательства — только трое судей. В кассационной инстанции, которая занимается только правовыми вопросами, не предусмотрено участие судей, не являющихся юристами-профессионалами.
Новая административная юстиция в Австрии
Петер Квоста / Dr. Peter Chvosta
В 2012 году австрийский парламент принял решение по комплексному реформированию правовой защиты в сфере административного права[1]. Краеугольным камнем концепции стало создание административных судов, которые должны были стать частью всеохватывающей эффективной системы правовой защиты. Речь шла о внесении самой крупной поправки в австрийскую Конституцию за всю ее историю, которому предшествовали десятилетия подготовительных работ и которое, в принципе, обсуждалось на протяжении более чем 130 лет. В силу уже хотя бы такого обстоятельства реформу неоднократно называли «вековым трудом»[2].
С принятой в 2012 г. конституционной поправки началась двухгодичная, почти что лихорадочная фаза подготовки: несколько сотен законов, отчасти полностью, предстояло переработать и привести в соответствие; более 120 (апелляционных) органов оказались в результате введения 11 административных судов излишними и могли быть упразднены. Насколько поспешно происходила подготовка к «запуску» новой административной юстиции иллюстрирует тот факт, что законодатель даже допустил ошибку, когда упразднил — как и многие другие — надзорные органы в сфере железнодорожного транспорта, чтобы затем, несколько недель спустя, создать их вновь под тем же самым названием, поскольку иначе образовался бы вакуум государственных органов, выполняющих административные задачи в этом секторе.
В настоящей работе будет представлен краткий обзор этапов исторического развития административной юстиции в Австрии и новой системы правовой защиты в административном судопроизводстве, проведен анализ недавних последствий реформы и представлен механизм контроля в сфере государственных закупок как подотрасли новой административной юрисдикции на примере недавно рассмотренного и получившего широкую огласку в австрийской прессе дела.
С 1875 г. в административных органах Австрии действовала модель инстанционного порядка, состоящая из нескольких уровней: административный орган издал административный акт, на который можно было подать апелляцию в другой административный орган, чье решение по апелляции приходилось обжаловать в третий административный орган, прежде чем гражданин мог, наконец, обратиться в Административный суд (Verwaltungsgerichtshof)[3]. Однако Административный суд — без возможности собственного исследования обстоятельств — обладал очень ограниченными полномочиями по проверке актов административных органов на предмет их законности и обоснованности.[4]
| Административный суд | |
|
|
|
| Административный орган | |
|
|
|
| Административный орган | |
Присоединение Австрии к Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ) в 1995 г. постепенно улучшило качество правовой защиты в области административного права. Вместо федерального министра (на уровне федерации) или земельного правительства (на уровне федеральных земель), принимавших решения в качестве апелляционного органа, роль апелляционной инстанции стали исполнять административные органы, которые становились все более свободными от указаний и значительно независимыми от связанной указаниями администрации.[5]
Такого рода компромиссные решения с аналогичными судам инстанциями, которые не являлись ни «настоящим» судом, ни традиционным административным органом, были почти инфляционисткими вынужденными мерами, чтобы кое-как соответствовать необходимостям, навязанным международным или европейским законодательствами (т.е. извне); однако такие подходы ничего не изменили в основной концепции правовой защиты в области административного права. Слишком неразрывно связана реализованная в Конституции основная идея, согласно которой Австрия считается административным государством с системой самоконтроля административных органов (по ту сторону от всеобъемлющего пересмотра в административном судопроизводстве). Изначально обсуждаемое, как уже отмечалось, в конце XIX века, а затем не ранее середины 1980-х годов постоянно предлагаемое введение двухуровневой системы административной юстиции содержалось в каждой правительственной программе[6]. Однако конституционно-правовая «не сходящая с уст» тема ввиду отсутствия срочности и в связи с опасением нежелательных потерь власти и влияния, особенно в региональной политике, при внедрении земельных административных судов едва ли была реализуема[7]. Оттого еще более удивительным стало решение австрийского парламента в конце 2011 г. о включении в повестку дня давно завершенного и научно проанализированного проекта Конституции[8]. Принятые в мае 2012 г. поправки в Конституцию требовали, как уже отмечалось, проведения целого комплекса сопроводительных мероприятий, прежде чем новая система правовой защиты в сфере административного права могла вступить в силу 01.01.2014 г.[9]
Относительно быстрая практическая реорганизация правовой системы стала возможной только потому, что при создании административных судов первой инстанции, которые теперь исполняли роль бывших апелляционных органов, как в организационном, так и в кадровом отношении удалось опираться на работавшие до этого на этом уровне свободные от указаний административные инстанции: так, на базе Независимых административных сенатов (Unabhängige Verwaltungssenate) в федеральных землях появились девять земельных административных судов (Landesverwaltungsgericht), а на базе Независимого финансового сената — Федеральный финансовый суд (Bundesfinanzgericht); суд по делам беженцев (Asylgerichtshof), который в 2008 г. был создан в опережение реформы в области административного судопроизводства и сменил Независимый федеральный сенат по делам беженцев (Unabhängiger Bundesasylsenat), был преобразован в Федеральный административный суд (Bundesverwaltungsgerichtshof), которому было передано также Федеральное ведомство по закупкам (Bundesvergabeamt).
В административных судах первой инстанции жалобы граждан на административные акты органов рассматриваются «настоящими» судьями, наделенными всеми судейскими гарантиями. Часто реформистским решениям административных судов, которые почти полностью публикуются в интернете, регулярно предшествуют публичные разбирательства[10]. Как и в случае бывших административных органов на апелляционном уровне, процессуальным законом также предусматривается, насколько это возможно, свободное от формальных препятствий разбирательство в административных судах без обязательного участия адвоката и без высокого риска расходов. Принцип материальной истины, согласно которому административный суд самостоятельно должен исследовать имеющие значение обстоятельства, нивелирует присущий административному процессу дисбаланс сил между (часто несведущим в праве) гражданином и могущественным государством как противной стороны в вынужденном процессе[11].
Если вследствие усиления обязанности административных судов к мотивированию своих решений и специализации судей исключительно на судоговорении в определенных отраслях права можно (и, вероятно, также де-факто нужно) ожидать повышения качества принимаемых решений, то наиболее заметный и, безусловно, наиболее важный эффект реформы в области административной юстиции заключается в том, что в принципе только административный орган может принять решение, которое может быть обжаловано в административный суд. На протяжении многих лет совершенно перегруженному Административному суду выпадает исключительно роль инстанции, которая обеспечивает единообразие судебной практики среди 11 административных судов и ограничивается разрешением основополагающих правовых вопросов[12].
| Административный суд | |
|
|
|
| Административный суды первой инстанции | |
|
|
|
| Административный орган | |
Данное изменение системы призвано отправить в прошлое пространные пути инстанционного порядка и должно способствовать тому, что не после «длительного марша по инстанциям» в последней и одновременно первой судебной инстанции, а в принципе уже при первой жалобе на административный акт с помощью судебного решения будет привнесена ясность. В связи с этим, реформа явно направлена на «ускорение» процесса правовой защиты при одновременном повышении качества решений. Прозрачная и своевременная правовая защита от актов административных органов путем принятия соответствующих судебных решений создает не только доверие населения Австрии административным органам и правовую стабильность, но также и для всей экономики в стране, чьи предприятия вследствие высоких издержек, связанных с затягиванием административных процедур с непредсказуемым исходом, оказываются в конкурентно невыгодном положении и, как никогда, нуждаются в скорейшей ясности и стабильности при реализации экономических проектов. Такие преимущества — не только для австрийских предприятий, но и зарубежных инвесторов, которые содействуют устойчивому экономическому росту в такой стране, как Австрия, которая, в конечном итоге, должна заявить о себе в условиях международной конкуренции, — являются более чем очевидными.
По истечении первых 10 месяцев невозможно исчерпывающе и авторитетно проанализировать последствия реформы в области административной юстиции. Но уже сейчас можно сказать одно: опасения массового наплыва жалоб, которые парализуют административные суды, не оправдались. Наоборот, вместо 60 000 жалоб в год, которые были спрогнозированы для Федерального административного суда как крупнейшего суда в Австрии со 169 судьями и в общей сложности 450 сотрудниками, в момент отчетной даты 31.10.2014 к производству были приняты только 27 900 жалоб. В первый год в Федеральный административный суд поступит только около половины от ожидаемого числа жалоб. Это также является настолько примечательным, насколько административные органы в течение последних месяцев пред вступлением в силу принятой реформы тянули с разрешением некоторых «неприятных» дел и оставляли их для административных судов. К примеру, в случае спорного проекта по строительству магистральной высоковольтной линии напряжением 220 кВ в Каринтии, где земельное правительство не удавалось подвигнуть к выдаче разрешения. Указанный вопрос не решался и в конце концов, «горячее» дело было передано в Федеральный административный суд, который в течение нескольких месяцев провел всестороннее разбирательство и отказал в заявлении о выдаче разрешения на строительство.[13]
Одной из причин тенденции такого развития является очень положительный аспект: если даже административные органы, в частности в делах массового характера, будут и далее действовать с учетом процедурной экономии (так, например, в сфере сельского хозяйства ежегодно в упрощенной форме рассматриваются и разрешаются административными актами, принимаемыми компьютерной программой, около 100 000 заявлений о предоставлении субсидий), то при подаче жалобы во многих делах часто используется возможность предварительного разрешения жалобы (Beschwerdevorentscheidung)[14]. Во многих случаях поступившая жалоба гражданина служит для административного органа поводом для того, чтобы он новым решением смог улучшить свое предыдущее, с учетом оснований жалобы, устраняя любые процессуальные нарушения, дополняя процесс, составляя лучшее обоснование к административному акту либо даже изменяя акт в пользу лица, подавшего жалобу, так что сама необходимость подачи жалобы в административный суд отпадает[15]. По крайней мере, в некоторых отдельных сферах административные органы, осознавая изменения в парадигме, целенаправленно прилагали усилия по повышению качества своих решений, чтобы впоследствии избежать отмены или изменения многочисленных административных актов.
Административный суд, которому предрекали, что он, как административные суды первой инстанции, в первые годы будет «завален» делами, в первые месяцы поступило относительно небольшое количество ревизионных жалоб[16]. Данный факт свидетельствует о том, что решения административных судов первой инстанции уже сейчас во многом пользуются высоким признанием.
Безусловно, еще предстоит увидеть, как будет развиваться новая система правовой защиты в ближайшие месяцы и годы, прежде чем можно будет сделать уверенные выводы. Однако, на сегодняшний день можно сказать, что практика административного судопроизводства, не без радости, приблизилась к цели реформы.
Административное судопроизводство в Латвии
Кристине Коре-Перконе
В Латвии административно-процессуальное право устанавливает, каким образом органы государственного управления в каждом конкретном случае правомочны действовать в отношении индивида и каковы права индивида подвергнуть контролю правомерность этих действий органов государственного управления в независимом суде.[17]
Основным источником административного процесса в Латвии является Административно-процессуальный закон,[18] в котором урегулирован административный процесс как в учреждении, так и в суде. Этот закон вступил в силу 1 февраля 2004 года, когда свою работу начали и административные суды. До этого времени жалобы на решения органов государственного управления рассматривались в судах общей юрисдикции в гражданско-процессуальном порядке. При разработке раздела «Административный процесс в суде» в Административно-процессуальном законе за основу был взят прежний проект Гражданско-процессуального закона с изменениями, необходимость которых была продиктована требованиями правового административного процесса.[19] В разработке Административно-процессуального закона большая часть урегулированния была также заимствована от административного права Германии.
Административно-процессуальный закон внес существенную поправку, а именно, был введен принцип объективного расследования, являющийся первичным различием между административным и гражданским процессом. В гражданском процессе в Латвии действует принцип состязательности сторон. Принцип объективного расследования (в отличии от принципа состязательности сторон) предусматривает обязанность суда в рамках дела установить объективную истину и обеспечить достаточность доказательств в независимости от того, поставили ли участники процесса в известность суд обо всех существенных обстоятельствах дела, необходимых для его правильного разрешения, или предоставили ли они достаточно доказательств.[20]
Прежде чем обратиться к обзору административного процесса в суде, необходимо зарисовать общую судебную систему в Латвии.
Статья 82 Конституции (Сатверсме) предусматривает, что дела рассматриваются в районных (городских) судах, окружных судах и в Верховном суде, а в случае военного или чрезвычайного положения - также в военных судах. Таким образом в Латвии существует трехступенчатая правовая система.
Функционально районные (городские) суды являются судами первой инстанции по гражданским, уголовным и административным делам.[21] В свою очередь окружной суд может быть как судом первой (в исключительных случаях), так и апелляционной инстанции. Окружной суд является апелляционной инстанцией в гражданских, уголовных и административных делах. В Латвии в целом шесть окружных судов, из которых только один является Административным окружным судом.
В составе Верховного суда находятся три департамента - Департамент гражданских дел, Департамент уголовных дел и Департамент административных дел. Верховного суд является иерархически высшей судебной инстанцией по сравнению с окружным судом. Верховный суд в большей мере дел является кассационной инстанцией.
В отношении судебной компетенции важно указать, что в Латвии на равне с судами общей юрисдикции, которые рассматривают уголовно-правовые, гражданско-правовые и подотраслевые вопросы, с 1 февраля 2004 года учрежден административный суд, являющийся специализированным судом.[22] В административных делах суд осуществляет контроль за деятельностью исполнительной власти, касающейся правомерности и обоснованности конкретных публично-правовых отношений (административного акта или фактического действия учреждения), а также выясняет публично-правовые обязанности или публичные права лица. [23] Кроме того, вплоть до 2012 года административные суды рассматривали также дела об административных правонарушениях, однако с 1июля 2012 года подведомственность дел об административных правонарушениях изменена с юрисдикции административных судов на суды уголовной юрисдикции.[24]
Указанные изменения внесены, учитывая, что дела об административных правонарушениях являются квази-уголовными делами и отличаются от остальных административных дел тем, что в ходе процесса в связи с административным правонарушением против лица применяется не только власть государственного управления, как это происходит в любом административном процессе, но также реализуется функция наказания, а именно, лицо наказывается в административном порядке за противоправное действие приминением наказания, определенного в законе. Соответственно принципы рассмотрения подобных дел по возможности приближены к принципам рассмотрения уголовных дел.[25]
Завершая обзор системы латвийских судов, следует указать, что кроме уже упомянутых судов в Латвии учрежден также Конституционный суд, в компетенцию которого в основном входит рассмотрение дел о соответствии законов Конституции, соответствии международных договоров Конституции, соответствии других нормативных актов или их частей правовым нормам (актам) более высшей юридической силы, соответствии закону других актов (за исключением административных актов) Сейма (законодательного органа), Кабинета министров, Президента, председателя Сейма и президента министров.[26]
Полномочия суда в административном процессе заключаются в рассмотрении дел, предмет которых указан в статье 184 Административно-процессуального закона. В соответствии с указанной правовой нормой заявление в суд можно подать:
1) об издании, отмене (отмене полностью или в части, а также изменении) законной силы административного акта (признании не имеющим силы, признании утратившим силу, а также признании административного акта имеющим силу);
2) о фактическом действии учреждения;
3) о существовании или отсутствии конкретных публично-правовых отношений, прямо вытекающих из нормативного акта, а также их содержании, если соответствующие правовые интересы не могут быть реализованы с помощью заявления, упомянутого в пункте 1 и 2 настоящей части;
4) о соответствии публично-правового договора правовым нормам, его законной силе, заключении или правильности исполнения.
Заявление также можно подать о признании административного акта противоправным или о констатации процессуального нарушения, допущенного в процессе издания его, допущенного в процессе издания административного акта, если такое нарушение существенно затронуло права или правовые интересы лица и это необходимо для требования возмещения вреда или в целях недопущения повторения похожих случаев.
Обобщая, следует сказать, что рассмотрению в порядке административного процесса подлежат отношения, осуществляемые в области публичного права. Гражданско-правовые споры рассматриваются в суде общей юрисдикции. Кроме того, контролю административных судов может быть подтверждено действие в области деятельности исполнительной власти (государственного управления). Административному процессу не подчинены внутренние отношения государственного управления. При том в порядке административного процесса подлежит проверке только такое действие государства, которое касается индивидуально определенного лица или лица, которое можно идентифицировать, исходя из конкретных обстоятельств. [27]
В целом под контролем административных судов находятся довольно широкие сферы государственного управления, распространяющиеся на частных лиц: взыскание налогов, социальное страхование, вопросы иммиграции, выдача разрешений и лицензий, решения органов местного самоуправления, решения принятые в области конкурентного права, а также жалобы заключенных на условия содержания в местах лишения свободы, и другие. [28]
Рассматривая вопрос о компетенции административных судов, важно отметить еще один вид заявлений, который подлежит рассмотрению в административном суде.
В Административно-процессуальном законе в отношении отдельных процессуальных действий учреждений предусмотрено специфическое урегулирование, в соответствии с которым в случаях, определенных законом, на конкретные процессуальные действия можно подать жалобу в Административный районный суд, не дожидаясь, пока в ходе административного процесса в учреждении будет принято окончательное решение.[29] Такое урегулирование предусмотрено, например, в делах о жалобах на решения учреждения, которыми отказано продлить или восстановить процессуальный срок, а также о жалобах на решения учреждения о продлении срока издания административного акта и отказ учреждения издать административный акт в сокращенный срок.
В таких делах спорное правоотношение не рассмотрено по существу, а только принято окончательное и не подлежащее обжалованию решение по вопросу процессуального характера.
Жалобы на эти процессуальные действия (решения) не являются заявлениями в рамках статьи 184 Административно-процессуального закона, а возбуждаемые судом дела с связи с данными жалобами не являются началом административного процесса в суде.[30]
В соответствии со статьей 31 Административно-процессуального закона заявление в суд могут подать частные лица, чьи права или правовые интересы затронуты или могут быть затронуты. Юридическое лицо публичного права может выступать в качестве заявителя в исключительных случаях (в делах о публично-правовых договорах, в случаях, когда субъект публичного права может быть адресатом административного акта или его может затронуть фактическое действие).
Ответчиком в суде является Латвийская республика, органы самоуправления или другое юридическое лицо производного права.[31] На стороне ответчика выступает учреждение, от которого заявитель требует соответствующего действия.
Заявление в суд в соответствии с частью 1 статьи 188 Административно-процессуального закона можно подать в течении одного месяца со дня, когда вступило в законную силу решение вышестоящего учреждения в связи с заявлением об оспаривании. В свою очередь, если в административном акте не указано, куда и в течение какого срока его можно обжаловать, тогда заявление в суд можно подать в течение одного года с момента вступления в законную силу административного акта.
Заявление о фактическом действии учреждения можно подать в течении месяца со дня, когда вступило в силу решение вышестоящего учреждения в связи с оспоренным фактическим действием.
За подачу заявления в суд нужно заплатить государственную пошлину. Здесь важно указать, что с изменениями, внесенными в Административно-процессуальный закон в 2012 и потом еще 2017 года, система государственных пошлин была модифицирована путем введения более высоких пошлин. А именно, повышена государственная пошлина за подачу апелляционной жалобы. Также лицу в настоящий момент нужно платить государственную пошлину за рассмотрение просьбы о предварительной защите и рассмотрении дела в связи с вновь открывшимися обстоятельствами.
В тоже самое время введен такой вид платежа как денежная гарантия (залоговая сумма), которую необходимо платить, подавая как частную, так и кассационную жалобу. Денежную гарантию возвращают полностью, если Административный окружной суд или Департамент по административным делам Верховного суда обжалованное судебное решение полностью или в части отменяет или изменяет. [32]
Все вышеупомянутые новые ограничения введены, так как до сих пор размер обязательных судебных платежей не выполнял необходимую функцию барьера. Тот факт, что за подачу частной или кассационной жалобы не были определены какие-либо платежи, способствовал ситуации, когда лица необдуманно подавали необоснованные жалобы, затягивая время или обращаясь в суд «ради спортивного интереса». [33]
После получения заявления в суде (в соответствующем доме правосудия) судья принимает определение о движении заявления. На этой стадии судья может принять определение:
1) о принятии заявления и возбуждении дела;
2) об отказе в принятии заявления (например, если дело не может быть рассмотрено в административно-процессуальном порядке, жалобу подало недееспособное лицо, дело об аналогичном предмете между теми же самыми участниками процесса уже находится в судопроизводстве);
3) об оставлении заявления без движения (если оно не отвечает требованиям закона);
4) об отказе в рассмотрении заявления (если оно очевидно не обоснованно (очевидно подлежит отклонению по существу), очевидно не допустимо или объективно не понятно);
5) об удовлетворении заявления, не возбуждая дела (если, рассматривая заявление, судья убеждается, что заявление очевидно подлежит удовлетворению, и в заявлении не затронут существенный правовой вопрос, он может удовлетворить заявление без дальнейшего рассмотрения дела). [34]
Все вышеупомянутые определения (за исключением определения о возбуждении дела) участник процесса может обжаловать, подав частную жалобу в суд вышестоящей инстанции.
Вообще подача заявления об отмене административного акта, признании его потерявшим юридическую силу или недействительным приостанавливает действие административного акта со дня, когда заявление получено в суде. В свою очередь в случаях, особо упомянутых в законе (см. часть 4 статьи 185 Административно-процессуального закона), когда действие административного акта или фактического действия не приостанавливается с подачей заявления в суд, заявитель до момента рассмотрения дела по существу может, обосновав свою просьбу, просить суд приостановить действие административного акта или фактического действия.
Также в Административно-процессуальном законе предусмотрен такой институт как предварительное урегулирование. В отличии от приостановления действия административного акта или фактического действия, предварительное урегулирование применимо в таких делах, в которых требование касается выдачи благоприятного административного акта.[35]
В суде первой инстанции судья рассматривает административное дело единолично. Если дело сложное, председатель суда первой инстанции может назначить коллегиальное рассмотрение дела. В этом случае дело рассматривается в составе трех судей суда первой инстанции. [36]
Изменения в Административно-процессуальный законе, внесенные 1 ноября 2012 года, предусматривают новое правило о рассмотрении административного дела в письменном процессе без судебного заседания (см. статью 1121 Административно-процессуального закона). Суд рассматривает дело устно в судебном заседании, если об этом просил участник процесса, или суд по своей инициативе усматривает целесообразность рассмотрения дела в судебном заседании.
Эти изменения в Административно-процессуальный закон внесены с целью эффективизировать административный процесс в суде и добиться рассмотрения дела в разумный срок, так как до сих пор в Административном районном суде и Административном окружном суде число нерассмотренных дел настолько велико, что в районном суде административное дело рассматривается примерно в течении 2 лет, а в окружном суде - в течении года, что нельзя назвать разумным сроком. [37]
Суд первой инстанции рассматривает дело по существу и выносит решение, проверяя, издан ли административный акт с соблюдением процессуальных или формальных условий, соответствует ли административный акт материально-правовым нормам, оправдывает ли обоснование административного акта возложенную на адресата обязанность или присвоенные, утвержденные или отклоненные права. [38]
На решение суда первой инстанции (Административные районные суды) участник административного процесса в течении одного месяца с момента вынесения решения может подать апелляционную жалобу в Административный окружной суд, за исключением случаев, когда в законе предусмотрено, что решение не подлежит обжалованию или обжалуется, путем подачи кассационной жалобы.
Административный окружной суд сам рассматривает вопрос о допустимости апелляционной жалобы, ее движении и восстановлении пропущенного процессуального срока. Однако на определение судьи об отказе в принятии апелляционной жалобы или отказе в возбуждении апелляционного производства можно подать частную жалобу. [39]
Новыми изменениями в статье 3011 Административно-процессуального закона предусмотрены права Административного окружного суда отказаться возбудить апелляционное производство. До сих пор такими правами обладал только Департамент по административным делам Верховного суда, однако теперь законодатель решил присвоить эти права и Административному окружному суду, определяя, что можно отказать в возбуждении апелляционного производства, если по вопросу о нарушении конкретных материально-правовых или процессуально-правовых норм, указанных в апелляционной жалобе, в отношении применения и толкования этих правовых норм в других сходных делах образовалась устойчивая судебная практика, и обжалованное решение этой практике соответствует.
В отношении рассмотрения дела необходимо указать, что суд апелляционной инстанции рассматривает дело по существу, за исключением случаев, предусмотренных в законе, когда суд апелляционной инстанции в независимости от мотивов апелляционной жалобы определением отменяет решение суда первой инстанции и направляет дело на новое рассмотрение. [40] Этими безусловными основаниями для отмены решения являются случаи, когда:
1) суд рассмотрел дело в незаконном составе;
2) участникам административного процесса не сообщено о времени и месте судебного заседания, или суд рассмотрел дело в письменном процессе, хотя была необходимость рассмотреть дело устно;
3) при рассмотрении дела были нарушены правовые нормы о языке судопроизводства;
4) в судебном решении определены права и обязанности лиц, не привлеченных к процессу в качестве участников;
5) в деле нет полного судебного решения;
6) в деле, рассмотренном устно, отсутствует протокол или запись судебного заседания.[41]
Суд апелляционной инстанции рассматривает дело коллегиально в составе трех судей в письменном процессе. Однако, рассматривая мотивированную просьбу участника процесса, суд может назначить слушание дела в устном процессе.
В тоже самое время нужно указать, что окружной суд рассматривает не только апелляционные жалобы на решения суда первой инстанции. В случаях, установленных Административно-процессуальном законом, определение суда первой и апелляционной инстанции участник административного процесса может обжаловать отдельно от судебного решения, подав частную жалобу.
В Административно-процессуальном законе указаны конкретные случаи, когда участник процесса вправе обжаловать судебное определение, например, определение суда или судьи об отказе в принятии заявления, об оставлении заявления без движения или прекращении производства по делу, а также о других процессуальных действиях.
Частную жалобу можно подать в течении 14 дней со дня, когда суд принял соответствующее определение. Частная жалоба рассматривается в письменном процессе.
Кроме того, если отсутствуют объективные препятствия, Административный окружной суд и Департамент административных дел Верховного суда, рассматривая частную жалобу, обязаны своим определением решить вопрос по существу.
В соответствии со статьей 325 Административно-процессуального закона решение и дополнительное решение суда апелляционной инстанции участник административного процесса может обжаловать в кассационном порядке, если судом нарушены нормы материального или процессуального права или при рассмотрении дела превышены пределы своей компетенции и это нарушение повлекло или могло повлечь неправильное разрешение дела.
Из сказанного следует, что Департамент по административным делам, являющийся судом кассационной инстанции в административных делах, не рассматривает дело по существу, а только проверяет, не нарушил ли суд нижестоящей инстанции при рассмотрении дела материальную или процессуальную норму. Кроме того, нарушение нормы процессуального права может быть основанием для обжалования решения в кассационном порядке в случае, если это нарушение привело или могло привести к неправильному рассмотрению дела. [42]
Одновременно нужно отметить, что и Департамент по административным делам обязан отменить решение суда нижестоящей инстанции (в независимости от каких-либо других нарушений) в случае, если установлены абсолютные основания для отмены решения. [43]
Кассационную жалобу можно подать в течении месяца с момента вынесения решения. Вопросы о допустимости, движении и восстановлении пропущенного процесуального срока кассационной жалобы решает Департамент по административным делам. В соответствии со статьей 338 Административно-процессуального закона, чтобы решить вопрос о возбуждении кассационного производства или от отказе в возбуждении кассационного производства, кассационную жалобу на распорядительном заседании рассматривает коллегия из трех судей. Состав коллегии определяется в соответствии с планом распределении дела.
В статье 3381 Административно-процессуального закона перечислены основания для отказа в возбуждении кассационного производства. В части первой данной статьи указаны три случая, когда коллегия судей обязана отказать в возбуждении кассационного производства.[44] Эта норма предусматривает, что коллегия судей отказывает возбудить кассационное производство, если:
1) кассационная жалоба не отвечает требованиям закона (например, не указано, какие нормы нарушены, или кассационная жалоба ориентирована на переоценку доказательств);
2) кассационную жалобу подало лицо, у которого нет доверенности на совершение этого действия;
3) кассационная жалоба подана на судебное решение, которое в соответствии с законом не подлежит обжалованию.
Одновременно в части второй данной статьи указаны случаи, когда коллегия судей вправе отказать в возбуждении кассационного производства. Это те случаи, когда поданная кассационная жалоба формально отвечает требованиям закона, однако коллегия судей вправе кассационное производство все же не возбуждать.[45] Это, в первую очередь, тот случай, когда в указанных в кассационной жалобе нарушениях в вопросах применения правовых норм устоялась юдикатура Верховного суда и обжалованное решение ей соответствует; Во-вторых, если оценивая аргументы, упомянутые в кассацинной жалобе, не возникает сомнения в правомерности обжалованного решения, и рассматриваемое дело не является значимым для формирования судебной практики.
Если коллегия судей признает, что кассационное производство подлежит возбуждению, тогда дело в суде кассационной инстанции рассматривается в письменном процессе в составе трех судей.
Решение Департамент по административным делам является окончательным и не подлежит обжалованию.
Пару слов об обосновании и основах создания административных судов и их влиянии на развитие административного права в Латвии. Первоначально, в ходе разработки Административного процессуального закона, закон не включал идею создания специальных, отдельных административных судов, поскольку это не характерно для латвийской правовой системы иметь специализированные суды. Однако, незадолго до принятия закона было принято решение о создании отдельных административных судов.
Решение о создании этих судов с точки зрения текущего момента было правильным. Эти суды сейчас оправдывают ожидания, которые были наложены на них. Если посмотреть на недавнюю историю, то следует сделать вывод - мнение некоторых скептиков, что люди не поймут значения этих судов, были развеяны в первый месяц работы административных судов. Тот факт, что такие суды были необходимы и полезны были подтверждены тем фактом, что в первый месяц работы Административный районный суд получил 324 заявления и возбудили 158 административных дел. Всего в 2004 году административным районным судом было получено 2 658 дел, а в 2005, 2006, 2007 годах это были довольно постоянные годы, ежегодно было получено около 3000 дел. Также сегодняшние данные о количестве полученных заявлении показывают, что административные суды стали неотъемлемой частью судебной системы и являются эффективным элементом защиты прав, признанных обществом. [46]В целом, административные суды не только давали возможность людям отстаивать свои права, но и побуждали государственные и местные органы власти подготавливать и обосновывать более тщательно свои решения.Также, сотрудники государственных органов признают, что выводы решений административного суда оказали положительное влияние на качество процесса принятия решений в учреждении. Государственные учреждения значительно улучшились и продолжают совершенствовать свою работу в контексте верховенства закона, внедряя принципы по защите прав человека в свою работу, следуя судебной практике Административного суда и изучая свои ошибки и ошибки, допущенные другими учреждениями. На это позитивное развитие административного процесса в учреждении оказали сильное влияние создание отдельных специализированных административных судов. После создания административных судов, государственные служащие все чаще рассчитывали на возможность того, что административные акты (или публично-правовой договор) могут быть обжалованы в суде, и суд будет судить о законности, как с содержательной, так и с процедурной точки зрения.
Обзор системы административной юстиции в Греции
Стефанос Кареклас
Прописной истиной можно считать то, что общее отношение между государством и гражданином представляет собой особый интерес в юридической науке, причем во многих аспектах. Изучение данного отношения терзает нас, юристов, с древних времен; основы нашей (континентальной) правовой системы закладывались, в большей степени, во времена Римской империи, а затем получали свое дальнейшее развитие на протяжении последующих столетий. Особенно в области обширно понимаемого публичного права, которое охватывает также конституционное право и все аспекты административного права, упомянутое отношение «граждане-государство» находится непосредственно в центре внимания, конечно, в дополнение к правовым нормам, регулирующим создание, организацию и деятельность государства как такового, аппарата, соответствующих органов и механизмов.
В рамках современного либерального (в юридическом смысле) и прогрессивного правового государства широкое признание прав человека и гражданина, а также их дальнейшая защита от необоснованных, неправомерных или даже незаконных действий и посягательств со стороны ветвей власти представляют одну из главных задач любого законодательства; на самом деле, основной характеристикой либерального правового государства является не только то, что упомянутые права полностью признаются и гарантируются, но и у граждан имеются средства и пути обжалования, позволяющие обеспечить реализацию их прав и контроль за соблюдением законности действий государственной власти и административных органов. В виду этого очевидной становится необходимость для юриста, который принимает важные решения, в специализации по вопросам публичного права в целом и административного права в частности, в непосредственном анализе вопросов организации и деятельности администрации/административных органов, т.е. правил и норм, которые дают возможность контроля в юридическом смысле над действиями административных органов и их структур, а также полномасштабной, всесторонней и эффективной защиты права каждого гражданина/человека.
В настоящей, небольшой по своему объему работе будет сделана попытка дать общий обзор основных аспектов административного права, а также, в первую очередь, соответствующих процессов в Греции.
В отличие от гражданского и уголовного прав, которые после основания современного греческого государства в 1832 году ориентировались на правовые традиции Германии (например, уголовное право соответствовало УК Баварии от 1813 года; ГК Греции был разделен на 5 частей), в области административного права страна поглядывала на Францию по той простой причине, что Франция была централизованным государством, коим предстояло стать и Греции, а Германия еще не до конца сформировала свое государственное устройство, да и когда это произошло, то выбранная форма федеративного государства была для Греции далеко не самым приемлемым вариантом.
Для образования отдельной административной юстиции потребовалось много времени[47], поскольку первоначально предполагалось, что действия административных органов могут контролироваться лишь со стороны совершенно независимых лиц — судей, которые не должны иметь ничего общего с административным аппаратом. Тем самым компетенции по рассмотрению административных споров были возложены на гражданские суды общей юрисдикции. Отголосок такого подхода ощутим и по сей день: несмотря на создание отдельной административной подсудности, право на установление размера компенсации ущерба собственникам, чьи земельные участки изымаются государством для общественных нужд, закрепляется в Конституции за судами по гражданским делам!
Первый шаг на пути к созданию отдельной административной юстиции был сделан почти 100 лет спустя после новообразования государства. В рамках стратегии, которую с точки зрения современности можно охарактеризовать как действующую «сверху-вниз», в 1928 г.[48] был учрежден Верховный административный суд — Государственный Совет (Symvoulion tis Epikratias), который в соответствии с общей направленностью административного права на традиции Франции соответствовал французскому Государственному Совету (Conseil d’Etat). Он являлся единственным административным судом в стране, задача которого заключалась проверке и отмене, т.е. аннулировании, неконституционных и незаконных административных актов всех видов в первой и одновременно последней инстанции. Суд не вправе был изменять акты в пользу одной из сторон. Возможности принимать рекомендации по «исправлению» установленной незаконности административного акта суд был лишен изначально. Акт подлежал либо оставлению в силе, либо отмене in toto. Ходатайство о пересмотре мог подать любой гражданин, права и интересы которого затрагивались административным актом.
Существующий по сей день Государственный Совет, который в настоящее время, конечно, находится на вершине пирамиды административной юстиции в Греции, с тех пор приобрел значение и уважение; его судьи считаются особенно независимыми, высококвалифицированными и бдительными в вопросах ограничения всевластия административных органов, когда дело идет о защите прав человека и законных интересов гражданина. Особо следует отметить относительно рано возникшую экологическую чувствительность Совета, благодаря которой, пусть и минимально, но тем не менее время от времени успешно строится природоохранная политика в стране. Без Государственного Совета страна погрязла бы в спекуляциях земельными участками, обезлесивании, загрязнении воды и воздуха, деградации морской среды и изничтожении природных ресурсов! И хотя Государственный Совет и Ареопаг имеют равную значимость, однако среди населения Госсовет благодаря такой ситуации часто воспринимается как более «высокий» и надежный суд.
Помимо указанного Совета и в силу имеющейся особенности (введение прямого налогообложения в 1955 г.) в начале 60-х годов[49] создается самостоятельная подсудность по налоговым спорам, которую до сегодняшнего дня можно рассматривать как зачаток современной административной юстиции. Довольно быстро налоговые суды снискали репутацию защитников от произвола государства в данной сфере. В рамках их полномочий впервые произошла специализация судей, что содействовало росту осознания необходимости в общей административной подсудности. И последнее, но не менее важное: когда фактически было принято решение о создании такой юрисдикции, уже имелась определенная база как в кадровом, так и в инфраструктурном отношениях, что позволило быстро реализовать данное решения на практике.
Несмотря на закрепление подлинной, постоянной и полноценной административной юстиции в Конституции от 1952 г.[50], понадобилось еще 30 лет до фактического ее появления. Так, в середине 80-х годов[51] с введением общей административной подсудности существовавшие налоговые суды были переименованы в административные, что также коснулось и работавших в них судей. Со временем суды смогли значительно «обособиться» также и в пространственном смысле, так что сегодня административная юстиция располагается преимущественно в более новых и лучших зданиях, чем суды по гражданским и уголовным делам, и работает в гораздо более благоприятных условиях для всех, что в значительной степени способствовало созданию более высокой репутации этой части судебной системы в сравнении с двумя другими юрисдикциями (гражданской и уголовной юстиции). В настоящее время административная юстиция состоит из судов первой инстанции, которые находятся в городах, где расположены соответствующие суды других юрисдикций; затем имеются административные суды второй инстанции (апелляционные суды), а вышеупомянутый Государственный Совет выступает в качестве кассационной инстанции. Административные суды рассматривают все административные споры, за исключением вопросов, связанных с установлением размера компенсации ущерба вследствие изъятия земельных участков. Последние, как отмечалось выше, являются предметом рассмотрения в гражданских судах. Карьерная лестница судей стоится только в пределах данной подсудности, что способствует высокому уровню профессионализации и специализации.
Независимо от вышеупомянутых судов следует также отметить, что в Греции наряду со средствами судебной защиты, которые граждане всегда имеют и могут использовать для защиты от необоснованных действий административных органов, имеются также и другие важные институты, дополняющие и совершенствующие механизмы защиты и обеспечения гражданских прав благодаря своим широкими внесудебным процедурам. В первую очередь, здесь имеются в виду т.н. независимые административные институты, создание которых предусматривается в самой Конституции. Речь идет об институтах за пределами органов центральной власти, основной задачей которых является упредительное обеспечение политических и гражданских прав и свобод граждан путем надзора за деятельностью государства, своевременного выявления «нерегулярностей» или даже нарушений со стороны органов государственной власти и принятия рекомендаций по их устранению.
Они имеют свои собственные, полностью отделенные от административных органов независимые структуры, являются в определенном смысле самоуправляемыми (обычно срок действия таких органов превышает период созыва парламента и его руководителей несмотря на то, что в основном их состав определяется парламентом и избирается квалифицированным большинством) и их деятельность находится исключительно под судебным, но не политическим/иерархическим контролем. Члены этих органов имеют определенные личные гарантии, почти как судьи, так что их индивидуальная независимость от исполнительной власти является гарантированной. Они вправе принимать нормативные акты, решения и налагать санкции в порядке и форме, аналогичных для суда. В качестве примеров можно отметить следующие институты:
1. Национальный комитет по радио и телевидению (Greek National Council for Radio and Television)[52], который создан на волне приватизации средств массовой информации (СМИ) и в компетенции которого входит выдача лицензий частным радио и телевещательным компаниям и полный надзор за надлежащим осуществлением деятельности всех СМИ (в том числе общественных);
2. Верховный совет по отбору и назначению персонала (в основном госслужащих; Supreme Council for Civil Personnel Selection). Этот институт был создан в 1994 г.[53] и является попыткой относительно прогрессивных политиков противодействовать существующей в стране на протяжении многих веков и глубоко укоренившейся системе клиентелизма, по крайней мере в области отбора и назначения служащих и специалистов в государственном секторе. Ведь совершенно незаконное и не поддающееся качественному выражению вмешательство политиков и других влиятельных лиц в процессы назначения является ярким примером непотизма, фаворитизма и клиентелизма. В качестве независимого института, Совет уполномочен следить за соблюдением правил отбора и назначения персонала, а в случае назначения персонала в большом количестве — самостоятельно определять критерии отбора и осуществлять процедуру, что может гарантировать высокий уровень законности, меритократии и прозрачности. Деятельность Совета увенчались определенным успехом, если судить на фоне конкретных, сложившихся в стране неблагоприятных условий, о чем свидетельствует также тот факт, что «клиентелисты», как правило, пытаются проводить назначения в «малых партиях», чтобы обойтись без участия Совета. Безусловно, административные акты независимых административных органов могут быть обжалованы в суд (но не в другие органы) гражданами, которые считают свои права нарушенными;
3. Институт омбудсмена, по-гречески называемый «поверенный гражданина», введен в 2003 г.[54] Речь идет о независимом должностном лице, основной задачей которого является посредничество между гражданами и другими административными органами (центральной властью, местным самоуправлением, государственными юридическими лицами, в том числе частноправового характера), защита права граждан, противоборство незаконным действиям административных органов, а также контроль и надзор в целом за законностью деятельности государства и его структур. К специальной сфере ведения данного института относится особая защита прав и интересов детей и несовершеннолетних. Кроме того, он отвечает за полноценное соблюдение принципа равенства в каждой области независимо от пола, национального или этнического происхождения, религии или убеждений, политических взглядов, возраста, болезни либо сексуальной ориентации. Омбудсмен имеет право самостоятельно (по собственной инициативе) или по соответствующему заявлению проводить расследование по административным делам, а также действиям или бездействию упомянутых административных органов и проверять их законность до тех пор, пока они затрагивают гражданские права или другие законные интересы физических или юридических лиц. Однако дела, находящиеся на рассмотрении в судах, не могут быть предметом проверки омбудсмена. После расследования принимается итоговый документ, который в зависимости от категории и природы дела (официально) направляется в другие органы (например, в компетентные министерства и другими ведомства) с просьбой об отмене каких-либо установленных неправомерных обстоятельств. Не исключается также посредничество между гражданином и административным органом в целях положительного разрешения конкретной проблемы и «исправления» выявленных недостатков. Если в рамках расследования обнаруживаются неопровержимые доказательства, указывающие на совершение преступления со стороны издавших административный акт должностных лиц, то итоговый доклад направляется в компетентные органы прокуратуры. Опыт деятельности омбудсмена в греческом обществе является вполне положительным, что также подтверждается теми или иными опросами мнения[55].
4. Т.н. Корпус инспекторов государственного управления[56] (Inspectors-Controllers Body for Public Administration) является органом внутреннего контроля и надзора за деятельностью органов государственной власти. Основная цель этой команды инспекторов заключается в обеспечении законной и отвечающей поставленным целям деятельности государственных органов путем выявления и устранения несоответствий, коррупционных элементов, непрозрачных, неэффективных и неэкономичных процедур (например, неоправданное затягивание) и недостатков качества административных услуг. Финансовые и бюджетные негативные последствия, связанные с ненадлежащими, несвоевременными и, еще хуже, незаконными действиями административных органов, также пресекаются соответствующей внутренней инспекцией.
Структура административной юстиции. Оставим независимые административные институты и вернемся к подлинному административному (процедурному) праву. С самого начала следует оговориться, что существует два способа осуществления контроля за действиями со стороны административных органов: внутриведомственный и затем судебный/правовой надзор. Предметом той или иной проверки являются (положительные) действия или бездействия указанных органов. Внутриведомственный контроль осуществляется eo ipso в самом административном органе и представляет собой форму самоконтроля. Он может быть организован и проведен по собственной инициативе или по заявлению заинтересованного лица. Контроль осуществляется либо в самом органе, издавшем оспариваемый административный акт, либо в вышестоящем в порядке административной иерархии органе. Таким образом, такой способ предоставляет административному органу возможность выполнить своего рода «работу над ошибками» in toto применительно к своему неправильному действию, независимо от мер дисциплинарной ответственности в рамках контроля со стороны вышестоящих административных органов. В любом случае, осуществление этого внутреннего контроля предшествует предъявлению соответствующего иска в административный суд, причем во многих случаях внутриведомственный контроль является (обязательным) условием для дальнейших действий в судебном порядке. Средствами защиты по греческому законодательству, которыми гражданин обладает в рамках внутриведомственного контроля, являются: заявление об изменении/отмене административного акта (двойное заявление; по-гречески пластично называемое «заявление об устранении недостатков»), обжалование, приравниваемое к частной жалобе, и иерархическое опротестование. Первые два способа реакции происходят непосредственно в самом органе, вынесшем оспариваемый акт, и служат основанием для проверки обстоятельств дела в органе. Подача заявления является делом добровольным. А вот в случае обжалования речь идет уже о необходимом действии, если гражданин после оставления административной жалобы без удовлетворения намерен впоследствии обратиться в суд. При иерархическом опротестовании дело передается в вышестоящий орган и разрешается уже там.
После такого длинного «вступления» к нашей теме следует непосредственно представить подлинные механизмы контроля со стороны судьи/суда за действиями административных органов.
Гарантия судебной защиты и обеспечение законности со стороны независимого во всех отношениях суда представляют собой квинтэссенцию любого правового государства, поскольку процесс в таком органе является пусть последней, но с юридической точки зрения надежной возможностью обжалования незаконных действий административного органа и формальной независимой проверки. В зависимости от той или иной ситуации, суд может изменить либо даже отменить/ аннулировать неправомерные акты и действия административных органов, и органы безоговорочно обязаны привести свои действия в соответствие с судебным решением. Судебный контроль и рассмотрение дела являют собой идеальную форму прямой, абсолютной и «целостной» защиты гражданина, так как они осуществляются в условиях полной публичности и независимости и подчиняются строгим и прозрачным процессуальным правилам, а гражданину при этом предоставляются различные гарантии и активные права участия в принятии решений или, по крайней мере, в процессе. Наконец, в результате такой процедуры, т.е. на основании решению суда, по-новому будет установлена законность, а в случае оставления административного акта в силе — получено ее подтверждение со стороны суда.
Как описано выше, в Греции имеются общие административные суды первой и второй инстанций (апелляция), которые в большинстве случаев разрешают административные споры, связанные с финансами. Кроме того, суды рассматривают также споры между гражданами и государством или другими административными органами, а также споры между центральной властью и органами регионального или местного самоуправления. Дела разрешаются по существу и могу пересматриваться в упомянутом ранее Государственном Совете в порядке ревизии. Здесь следует отметить, что контрольные полномочия у судов являются более широкими, чем у административных органов в рамках внутриведомственного контроля, поскольку предметом проверки будет не только законность административного акта, но и соразмерность и общая целесообразность административной деятельности. Юрисдикция указанных судов (индикативно) распространяется на налоговые дела (классическая сфера деятельности уже с 60-х годов), споры о применении нормативно-правовых актов по социальному обеспечению, обжалование денежных санкций и штрафов, назначенных в рамках административной процедуры, а также другие виды санкций и дисциплинарных мер. Положения, регулирующие материальную юрисдикцию административных судов, к сожалению, не содержатся в едином своде законов и находятся вместо этого в разбросанном виде в разных законах и других нормативных актах. Что касается своего состава, административные суды (первой и второй инстанций) отличаются количеством судей: единоличный судья или три судьи. Апелляционные суды, как правило, рассматривают жалобы на решения соответствующих судов первой инстанции, хотя имеется ряд исключений из правил, когда апелляционные суды рассматривают дела в порядке первой инстанции, а обжалование в апелляционном порядке происходит уже в Государственном Совете. Однако и суды первой инстанции могут рассматривать при определенных обстоятельствах апелляционные жалобы, как, например, в случае решений, вынесенных единоличным судьей, на которые, как правило, можно подать апелляционную жалобу в то же самый суд, но в составе трех (разумеется, новых) судей.
Часто упоминаемый Государственный Совет традиционно рассматривает заявления о признании ничтожности/отмене административных актов, а также споры, касающиеся статуса государственных служащих. В рамках общего судебного контроля Совет компетентен рассматривать также жалобы на решения нижестоящих административных судов в порядке апелляции и ревизии. До создания полноценной административной юстиции в 80-е годы Совет являлся основным и главным инструментом для отравления административного судопроизводства. По своей концепции, организации и структуре суд походит на модель Государственного Совета Франции (Conseil de Etat). Так было с самого начала и остается по сей день. Соответственно, в организационной структуре не предусмотрены элементы прокуратуры, потому что в основу положена ключевая мысль о том, что государство, административный орган в целом и общественный интерес — за счет возможности, как сторона процесса, прибегнуть к соответствующей правовой поддержке — в достаточной и даже полной мере представлены пред Советом.
Учитывая резкое увеличение дел и видов различных категорий, число работающих в Госсовете судей различного профиля (председатель, его заместитель, заседатели и т.п.) неуклонно возрастало, и сегодня суд состоит из общего числа 150 судей плюс лица, исполняющие судейские обязанности. Суд может рассматривать дела на пленуме, но обычно он разделен на 6 коллегий, которые, однако, определяются не в соответствии с четко разграниченными сферами, а необходимостью рассматривать почти каждое дело. Несмотря на наличие соответствующих указов президента о распределении полномочий между коллегиями, они всегда находятся в движении и довольно часто изменяются, но всегда с согласия пленума суда. Кроме того, в пленуме рассматриваются дела, которые в силу своей важности и значимости направляются ему председателем суда. Также и коллегия может направить дело на рассмотрение в пленум по таким же причинам, а также если коллегия приходит к выводу, что в данном конкретном деле необходимо отступить от ранее сложившейся судебной практики Государственного Совета.
Государственный Совет выполняет еще не чисто судебную, но особенно важную для граждан и содействующую торжеству справедливости функцию. Очевидно, что обеспечение справедливости и законности путем защиты прав граждан от противоправных действий административных органов предполагает не только вынесение судебного решения в течение разумного периода времени, но требует также, чтобы это решение уважалось и исполнялось органом. В Греции это не является eo ipso данностью, поскольку административные органы зачастую пренебрегают исполнением «неприятных» судебных решений либо в силу нежелания или, скорее всего, как мне кажется, без видимой на то причины, либо в силу необоснованного с точки зрения правового государства, но легко объяснимого с точки зрения многолетнего османского прошлого страны неприязненного стремления осудить и наказать непокорного, мятежного раба за его «дерзость» вступления в спор с никогда не ошибающимся государственным органом уже после и без того утомительного судебного процесса. Поэтому в Государственном Совете имеет специальный совет, состоящий из трех человек, который должен принимать необходимые меры для надлежащего исполнения решений административных судов, вступивших в законную силу! Для начала работы этого совета необходимо заявление со стороны гражданина. Если выявляются нарушения сроков, бездействие или даже нежелание при исполнении решения, то административный орган, ответственный за исполнение, обязуется предоставить в течение одного месяца обоснованные пояснения по факту установленных обстоятельств. Если будет установлен факт нарушения сроков при исполнении решения, то независимо от причин административный орган будет обязан исполнить решение полностью в течение срока, установленного Советом, причем данный срок не может превышать трех месяцев. В случае неисполнения подключается прокуратура.
Существуют еще два других административных суда, которые располагаются вне данной системы административной юстиции Греции и имеют для нормального и отвечающего требованиям закона функционирования государства особое значение: Счетная палата (Elegktiko Synedrion)[57] и Особый высший суд. Помимо полномочий, связанных с административным правом, Счетная палата разрешает также споры, касающиеся вопросов выхода на пенсию и пенсионного обеспечения гражданских госслужащих и военных (т.е. офицеров и остального состава). Кроме того, суд осуществляет окончательный дисциплинарный надзор среди административных органов. Особый высший суд является судебным органом, который «сглаживает», т.е. гармонизирует разную судебную практику высших судов страны по почти одной и той же категории дел, что нередко имеет место между соответствующими судами по уголовным и гражданским делам и Государственным Советом. В состав данного суда входят судьи указанных верховных судов в равном количестве.
После описания системы административной юстиции Греции и короткого анализа роли институтов и советов (судов), которые отвечают за судебную защиту, рассмотреть следует предмет самой защиты и имеющиеся для ее обеспечения средства, что непосредственно связано с соответствующей деятельностью коллег-адвокатов в этой области.
В рамках административной деятельности органы осуществляют разные полномочия. Некоторые их действия носят правовой характер, т.е. они влекут за собой изменения в правовой сфере, например, затрагивают правовой статус индивида, а другие имеют чисто материальный характер и не являются последствием для возникновения, изменения или отмены какого-либо правоотношения, но тем не менее обусловливают реальные изменения во внешнем мире. В принципе, подавляющее большинство административных актов конкретизируют общие административные нормы с учетом признаков конкретного случая (индивидуальные административные акты), при этом для граждан помимо установительных актов особый интерес представляют также акты, которые подлежат исполнению, поскольку приведение в исполнение и связанное с ним изменение правового положения гражданина не зависят от неважно каким образом выраженного согласия/одобрения. В отличие от этого, акты, не влекущие правовых изменений, например, заключения, внутренние положения, циркулярная переписка, чисто установительные акты, сведения, заявления и т.д., разумеется, не могут стать предметом проводимого по инициативе граждан судебного контроля. По данному поводу, конечно, можно возразить, что воздействие административного органа обладает не исключительностью и одномерностью, а разнообразием как с точки зрения целей, так и используемых средств. Поэтому заявление, направленное против исполнительного акта, ставит под сомнение одновременно стоящие за ним установительные акты. Такого рода установительный акт, в котором, например, просто упоминается/устанавливается наличие изменения во внешнем мире, может являться основой для вынесения соответствующего исполнительного акта. Хотя гражданин может искать судебную защиту и предъявить иск только в случае исполнительного акта, однако поскольку такой акт, в принципе, логически и юридически обязательно предполагает наличие соответствующего установительного акта, то последний, как правило, тоже обжалуется при подаче заявления гражданином. Само собой разумеется, в рамках данного краткого обсуждения, в принципе, «бесконечного» материала невозможно осветить обширные теоретические и доктринальные аспекты порядка обжалования отдельного административного акта, даже в общих чертах. Поэтому достаточно будет указать, что обжалование исполнительного акта заинтересованным лицом позволяет оставить в силе или отменить лежащий в его основе установительный акт.
Более того, важно различать материальные споры и процессы о признании недействительности. Это разграничение имеет значение, потому что соответствующее отнесение дела к одной или другой категории в значительной мере определяет вид и способ судебного контроля и подлежащих применению процедуральных норм, а также имеющихся средств обжалования. Если речь идет об аннулировании, то у гражданина есть тогда возможность предъявить иск об аннулировании (иск об отмене или заявления о признании недействительности), который подается напрямую в Государственный Совет. В этом случае подается заявление об аннулировании (отмене, признании недействительности) оспариваемого иском административного акта; для обоснования необходимо указать серьезные причины, которые касаются законности акта, будь то по существу или в формальном смысле. Суд может проверить только правомерность действия или бездействия административного органа, а не конкретные обстоятельства дела и может либо оставить акт в силе, либо (в части) отменить его (признать недействительны). Положительно изменить или модифицировать акт в рамках данной процедуры не представляется возможным. В случае материального спора гражданин вправе подать жалобу/протест, вследствие чего акт может быть отменен полностью или изменен; еще одно указанное в жалобе требование может касаться обязанности государства компенсировать ущерб, возникший вследствие ошибочных/незаконных действий или бездействия административного органа, которые являются причинно-следственной связью для возникновения ущерба у заинтересованного лица. Следовательно, заявление о компенсации направлено не против конкретного административного акта, а имеет своей целью взыскание компенсации ущерба, который незаконно причинен административным органом.
И в качестве последнего, но не менее важного обстоятельства следует указать на возможность обеспечительной/временной защиты, которая в основном достигается за счет приостановления исполнения оспариваемого административного акта, обжалуемого в основной жалобе. Исполнение, в принципе, приостанавливается до тех пор, пока не будет принято решение суда по фактической жалобе. Безусловно, обеспечительная защита касается только активных действий административного органа и не всякого рода бездействие. Соответствующее заявление об обеспечении такой защиты подается в отдельном от основной жалобы документе в суд, который рассматривает жалобу. Исполнение приостанавливается до рассмотрения дела по существу только в случае, когда суд посчитает вероятным нанесение заявителю неустранимого или трудно устранимого ущерба вследствие непосредственного исполнения оспариваемого акта, даже в условиях «кочующего туда и обратно» правового спора. Само собой разумеется, приостановление исполнения не должно противоречить общественным интересам и мешать беспрепятственному функционированию юстиции.
Иски, жалобы, заявления и другие процессуальные документы должны быть четкими, ясными и полноценными с самого начала. Имеются специальные процессуальные нормы, которые более детально регулируют такие «технические детали», как необходимое содержание любого документа, допустимые основания обжалования, обязательные сроки и т.д. И на соблюдение этих более технических требований следует обращать пристальное внимание, ведь тенденция к (иногда чрезмерному) формализму представляет важную особенность административного судопроизводства, которая является здесь значительно более выраженной по сравнению с другими юрисдикциями.
Большинство дел из практики адвоката касаются либо налоговых споров и споров с различными институтами социального страхования, прежде всего организацией IKA (греческий эквивалент Общей местной больнично-страховой кассы в ФРГ), либо относятся к вопросам права служащих и специалистов в государственном секторе, т.е. с их назначением, переводом, повышением, аттестацией, оплатой труда (увеличением, а в последнее время из-за кризиса — снижением). Наблюдается также множество дел, в которых граждане оспаривают штрафы и платежи в пользу органов регионального или местного самоуправления в последнее время вследствие недавно введенного налогообложения недвижимости и земельных участков. Расчет годового налогового бремени, который происходит на основе многочисленных факторов и переменных, является настолько сложным и, следовательно, спорным, что в соответствующем расчетном периоде и во время выдачи извещений (обычно в мае-июне) компетентные суды просто завалены заявлениями об отмене и изменении актов.
Представленный выше обзор хотя и носит положительный характер, но является не более чем статическим изображением административной юстиции в Греции, рассказывающим, как она создавалась за последние десятилетия и развивалась в рамках европейской парадигмы. Однако реальность не выглядит так радужно, особенно после того, как институциональный и структурный кризис в стране начиная с 2008 года предстал перед всем миром во всей своей широте и глубине. Продолжающий углубляться кризис, безусловно, затрагивает систему правосудия, в том числе и административную юстицию, вызывая тяжелые последствия. Как выглядит ситуация на сегодняшний день? В некоторых исследованиях, которые классифицируют страны в мире по признаку верховенства права (правовой государственности), Греция занимает позицию, с которой не только на мили отстает от своих европейских партнеров, но и находится намного ниже многих стран с развивающейся экономикой, таких как Коста-Рика, Бразилия, Уругвай и т.д. Что касается длительности административного процесса, эффективности административных органов и исполнения соответствующих судебных решений, т.е. основных показателей верховенства права, проблема приобрела структурный характер. Было подсчитано, что если, например, административный спор в затронутых кризисом Испании или Португалии рассматривается в суде первой инстанции в течение 510 и 547 дней соответственно (а в Германия — 394 дня!), то для греческой «системы» требуется почти в три раза больше времени, что вызывало неоднократные нарекания со стороны Европейского суда по правам человека.
Соответствующие недостатки можно наблюдать и в других странах. Однако разница заключается в том, что недостатки в Греции получили систематический характер и, тем самым, несут угрозу для верховенства права, особенно в рамках административной юстиции. Верховенство права находится в глубоком кризисе, который достиг своего дна в части обеспечения возможности государственных структур не то что в сфере применения и осуществления права, но даже содействия его реализации.
Отдельные проблемы правоприменения возникают повсюду; везде можно наблюдать превышение властных полномочий со стороны отдельных представителей юстиции (включая судьей), везде возникают проволочки при рассмотрении административных дел, везде есть частные лица, которые прибегают к различным, не предусмотренным законом средствам против действительных судебных решений и препятствуют их исполнению. Основы верховенства права при этом серьезно не страдают, если такие случаи остаются единичными и устраняются в рамках закона. Реальная опасность возникает только тогда, когда такие проявления приобретают устойчивый и интенсивный характер, вследствие которого пренебрежение законом и судебными решениями становится систематическим, эндемичным и вполне обычным делом.
К сожалению, такая практика в рамках административного судебного процесса уже давно распространена в Греции: по сроку рассмотрения административного дела Греция[58] с гордостью занимает последнее место среди 28 стран-участниц ЕС, а по показателям коррупционности, эффективности административного аппарата и исполнения судебных решений страну «опережают» только соседние европейские государства балканского региона. Прежде всего, неспособность (нежелание?) административных органов к исполнению вступивших в законную силу судебных решений, в том числе и Государственного Совета, а также к проведению других политических, выбранных большинством процессов реформирования является особенно примечательной, поскольку здесь наблюдается разрыв с европейскими партнерами не только в количественном, но в значительной степени в качественном соотношении. Результатом такой ситуации является то, что доверие общества и каждого отдельного гражданина в функциональность и нейтральность государства и судебных органов настолько подорваны, что об институциональной и основанной на верховенстве права административной юстиции не может быть никакой речи. В «системе», где административные органы не имеют финансовых средств, необходимых структур или, что еще хуже, воли для соблюдения закона, где судебный путь, являясь практически бесконечным и неопределенным, заканчивается тем, что ловкие «меньшинства» и организованные «интересы» могут обойти закон и судебные решения без наказания, — в такой «системе» нормы сообразно своей природе утрачивают силу исполнения и ориентира поведения и превращаются буквально в макулатуру.
Если применение существующих норм административного права не происходит безоговорочно и повсеместно и граждане (без влиятельных связей) не могут предвидеть, будут ли вообще, каким образом и когда существующие административные нормы применяться судами (и административными органами), то верховенство права утрачивает очень важную составляющую — способность предоставлять гражданам стабильную и надежную основу, на которой они в определенной степени могут планировать свои разнообразные действия во всех сферах жизни.
Очевидным результатом этой кризисной ситуации является то, что будущее планирование любого рода (в финансовом, инвестиционном, академическом отношении) подвержено очень большой неопределенности, а затраты на его реализацию являются высокими и непредсказуемыми[59]. Более того, в таких областях, где верховенство права ограничено или совсем не действует, развиваются «альтернативные» ложные государственные структуры, которые предлагают гражданам недостающую стабильность планирования, но на совсем других условиях. Тем самым создается благотворная среда для развития таких «институтов», группировок организованной преступности (ключевое слово, но не одно: мафия в Италии) или мафиозных партийных структур (клиентелисткой системы) и внеинституциональных личностных отношений. Каждое общество нуждается в механизмах сотрудничества и координации. Если государство и юстиция дискредитированы, то такие «побочные институты» проявляются сильнее и осуществляют фактическую государственную власть на повседневном уровне.
Больше всего в обществе страдают от этого верховенство права, правосудие и демократия. В стране с такого рода системными проблемами относительно верховенства права в области административных органов и соответствующего судопроизводства речь о демократически легитимном правительстве большинства может идти только с оговоркой. Парламент принимает правовые нормы, но их эффективность уже с самого начала вызывает сомнения. С другой стороны, граждане — основа демократии — показывают вполне обоснованное отсутствие интереса к активному участию и организации в общественной сфере. Любая творческая деятельность ориентируется на (положительное для каждого субъекта) обхождение законов, а не на его формирование и исполнение.
В целях преодоления такой тревожной ситуации в области административного судопроизводства различные общественные организация (судьи, профессора, адвокаты, а также представители экономики, но только не политики) недавно предложили принять следующие меры.
Повышение потенциала досудебных процедур в целях устранения «отставания». Расширение альтернативных возможностей для разрешения споров также в области административного права и судопроизводства. Создание и надлежащее комплектование независимых экспертных комиссий с полномочиями на разрешение споров.
Постоянный контроль за административными органами в области применения нового законодательства и исполнения судебных решений. Здесь предлагаются две модели: создание независимого государственного совета, который будет следить за законностью административной деятельности, а если необходимо — принимать соответствующие меры, включая постановления о совершении конкретных действий; или расширение круга лиц, которые вправе обжаловать незаконность административной деятельности (например, гражданские инициативы).
Сокращение объема споров: «разумная» организация структуры процессуальных расходов таким образом, чтобы судебные тяжбы стали дорогими, но при этом право гражданина на судебную защиту не было непосредственно упразднено. Проведение пилотных процессов и вынесение пилотных решений по важным делам одного и того же или похожего характера (недопущение «лавины» процессов путем признания направляющего характера такого процесса). Усиление потенциала системы распределения дел и активное внедрение элементов т.н. электронного правосудия.
В рамках активной ориентации правовой системы страны — начиная со времен ее новообразования около двух веков назад — на европейские модели, в том числе в области административного права и административной юстиции, правомерной кажется потребность в фундаментальной переориентации и реорганизации. Более того, изменения необходимо проводить на уровне повседневных положений о порядке применения законов, снизив их разнообразие и противоречивость и повысив уровень исполнения. Однако именно здесь становится очевидным, что фактический источник вышеупомянутых недостатков в области административной юстиции в течение длительного времени носит уже не внутренний характер, а исключительно отражает общую сложившуюся структурную, многообразную и крайне кризисную ситуацию. Поэтому административное право и соответствующая подсудность не могут стать «островом блаженных» в этом шторме кризиса, охватившего страну с неистовой силой и глубоко сотрясающего ее. Таким образом, стабилизация ситуации — не говоря уже об окончательном преодолении кризиса — требует принятия таких кардинальных мер по реформированию, которые выходят да леко за рамки административной системы. Но даже при такой масштабности мероприятий административное право и связанное с ним судопроизводство должны в полной мере играть предписанную им, исключительно конструктивную роль в эффективном, близком к народу, демократическом и основанном на верховенстве права «укрощении» кризиса.
[1] Вестник федерального законодательства BGBl І Nr 51/2012.
[2] См. также Öhlinger/Eberhard, Verfassungsrecht (2012)
[3] Трехуровневый инстанционный порядок был сокращен в течение десятилетий до двухуровневого, но в некоторых отраслях, на пример в геодезии, оставался до конца 2013 г. реальностью.
[4] Уже после создания Административного суда в 1874 г. некоторые члены тогдашнего парламента увидели необходимость в скорейшем реформировании: так, бытовало мнение, что недавно принятое решение не будет достаточно эффективным в долгосрочной перспективе и- по аналогии с моделью Германии — потребуется создание «двухступенчатой» административной юстиции. Такое видение в последующем также неоднократно обсуждается, но не приводит к конкретным результатам; см. Loebenstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit — Föderalismus, in Lehne/Loebenstein/ Schimetschek (Hrsg), Die Entwicklung der österreichischen Verwaltungsgerichtsbarkeit (1976), 241 ff.
[5] Так, в 1988 г. в федеральных землях были введены Независимые административные сенаты (преимущественно) для рассмотрения административных уголовных дел в силу обязательств, вытекающих из ст. 6 ЕКПЧ, которая требовала для такого рода дел наличия (по крайней мере, аналогичного суду) трибунала; см. также Olechowski, Zur Geschichte der Unabhängigen Verwaltungssenate, in Larcher (Hrsg), Handbuch UVS (2012), 25 (29). Начиная с 1998 г. такой Независимый административный сенат стал рассматривать на федеральном уровне также дела о предоставлении или отмене статуса беженца вместо Министерства внутренних дел; обусловленному законодательством ЕС требованию об аналогичной суду проверке в сфере государственных закупок Федеральное ведомство закупок (Bundesvergabeamt) как независимая административная инстанции позволило увидеть свет в 2002 г. (см. также Sachs, Das neue Bundesvergabeamt, RPA 2002, 198; Latzenhofer, Die Reform des Rechtsschutzsystems des Bundesvergabegesetzes nach dem BVergG 2002, ZVB2002/83; Chvosta, Staatsreform und Vergabegerichtsbarkeit, in Gruber/Gruber/Sachs [Hrsg], Jahrbuch Vergaberecht [2008], 217 [222 f])
[6] По вопросу литературы, появившейся в Австрии по данной теме, которая могла бы заполнить библиотеки, см. например: Pernthaler/Rath-Kathrein, Die Einführung von Landesverwaltungsgerichten — eine Alternative zu den „unabhängigen Verwaltungssenaten in den Ländern», JBl 1989, 609; Holzinger, Funktion und Grenzen der Gerichtsbarkeit im Rechtsstaat, Verhandlungen des 11. Österreichischen Juristentages (1992) Bd I/2, 85 ff; Kobzina, Die richterliche Verwaltungskontrolle und die ausstehende Integration von Rechtsschutz und Föderalismus, JBl 1993, 205; Pichler, Einführung einer Landesverwaltungsgerichtsbarkeit (1994) 4 ff; Grabenwarter, Auf dem Weg zu einer Land esverwaltungsgerichtsbarkeit, JRP 1998, 279; Hörtenhuber, Landesverwaltungsgerichtsb arkeit aus der Sicht der Länder — Diskussionsstand und Probleme, ZUV 1998/1, 19; Grof, Erstinstanzliche Verwaltungsgerichtsbarkeit — ein neuer Versuch?, ÖJZ 2001, 201; Jabloner, Die Reform des Rechtsschutzes, in Olechowski (Hrsg), Der Wert der Verfassung — Werte in der Verfassung (2005) 53.
[7] Относительно опасений потери политического влияния следует добавить, что еще до реформы политическое влияния в области исполнения административных законов было скорее принятием желаемого за действительное, чем повседневной реальностью, тем более что присущая принципу верховенства права связанность административного органа законами действовала в Австрии с давних пор и могла стать предметом всесторонней проверки в Административном суде, функционировавшем с 1875 г.
[8] По вопросу последнего, взятого за основу проекта Конституции см. статьи в: Holoubek/Lang (Hrsg), Die Schaffung einer Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz (2008).
[9] См. также Fischer, Die Einrichtung von Verwaltungsgerichten І. Instanz, JRP 2012, 170.
[10] По данному вопросу см. ФАС 26.6.2014, 2014/03/0063; 26. 5.2014, Ra 2014/20/0017, 0018;
см. также Senft, Verhandlungspflicht der Verwaltungsgerichte aus grundrechtlicher Perspektive, ZVG 2014, 523.
[11] Например, см. ФАС 21.12.2010, 2007/05/0231.
[12] Например, см.: Thienel, Die Neuordnung der Verwaltungsgerichtsbarkeit (2013) 67; Köhler, Der Zugang zum VwGH in der zweistufigen Verwaltungsgerichtsbarkeit, ecolex 2013, 589; Berger/Kleiser, Die Revision an den Verwaltungsgerichtshof, ZVG 2014, 180.
[13] ФАС 28.8.2014, W 1042000178-1/63E.
[14] Институт процедуры предварительного разрешения жалобы (Beschwerdevorentscheidung) как «досудебного разрешения» аналогичен германской модели (также обязательного) досудебного обжалования (Widerspruchsverfahren), но только с той разницей, что в Австрии жалоба (за исключением некоторых случаев) всегда подается в издавший акт орган, который вправе принять новое решение в течение двух месяцев, в противном случае он обязан незамедлительно передать жалобу вместе с административным актом в административный суд.
[15] Даже если гражданин, несмотря на процедуру предварительного разрешения жалобы, настаивает на передаче жалобы в административный суд, то надлежащим образом проведенная административная процедура может значительно снизить затраты для контроля в порядке административного судопроизводства.
[16] См. статью «VwGH-Präsident mit neuer Struktur zufrieden» в Salzburger Nachrichten от 17.8.2014.
[17] Levits E. Par administratīvā procesa vietu un funkcijām Latvijas tiesību sistēmā. Jurista Vārds, 1998, 19.marts, Nr.10/11 (78/79).
[18] Отдельные административные процессуальные нормы, которые регулируют административный процесс в учреждении и суде содержатся и в других законах.
[19] Levits E. Par administratīvā procesa vietu un funkcijām Latvijas tiesību sistēmā. Jurista Vārds, 1998, 19.marts, Nr.10/11 (78/79).
[20] Tiesu prakses vispārinājums. Objektīvās izmeklēšanas princips - interpretācija un piemērošana. 2005. Latvijas Republikas Augstākā tiesa. Pieejams: www.at.gov.lv.
[21] См. часть 1 статьи 30 закона „О судебной власти». Доступный: http://www.likumi.lv/doc.php?id=62847
[22] Neimanis J. Satversmes 82.panta komentārs. Grām: Latvijas Republikas Satversmes komentāri. VIII nodaļa. Cilvēka pamattiesības. Autoru kolektīvs prof. R.Baloža zinātniskā vadībā. Rīga: Latvijas Vēstnesis, 2011, 46.lpp.
[23] См. часть 1 статьи 7 закона „О судебной власти».
[24] Likumprojekta „Grozījumi Latvijas Administratīvo pārkāpumu kodeksā» sākotnējās ietekmes novērtējuma ziņojums (anotācija).
[25] Likumprojekta „Grozījumi Latvijas Administratīvo pārkāpumu kodeksā» sākotnējās ietekmes novērtējuma ziņojums (anotācija).
[26] См. Статью 16 „Закон о Конституционном суде». Доступный: http://www.satv.tiesa.gov.lv/?lang=3&mid=9.
[27] Briede J., Višķere І. Administratīvā procesa kārtībā izskatāmie pieteikuma priekšmeti. Grām.: Administratīvais process tiesā. Autoru kolektīvs. Dr.iur. J.Briedes vispārīgā zinātniskā redakcijā. Rīga: Latvijas Vēstnesis, 2008, 160.-166.lpp.
[28] Vaivods K. Administratīvā procesa tiesā būtība. Grām.: Administratīvais process tiesā. Autoru kolektīvs. Dr.iur. J.Briedes vispārīgā zinātniskā redakcijā. Rīga: Latvijas Vēstnesis, 2008, 21.lpp.
[29] Briede J., Višķere І. Administratīvā procesa kārtībā izskatāmie pieteikuma priekšmeti. Grām.: Administratīvais process tiesā. Autoru kolektīvs. Dr.iur. J.Briedes vispārīgā zinātniskā redakcijā. Rīga: Latvijas Vēstnesis, 2008, 176.lpp.
[30] Там же.
[31] См. часть 1 статьи 34 Административно-процессуального закона.
[32] См. часть 1 статьи 129.1 Административно-процессуального закона.
[33] Анотация изменений Административно-процессуального закона. Доступный: http://titania.saeima.lv/LIVS11/SaeimaLIVS11.nsf/0/0B7055EA6F759625C225793D004D3111?OpenDocument
[34] См. часть 1 статьи 190, статью 191., 191.1 un 191.2 Административно-процессуального закона.
[35] См. статью 195 Административно-процессуального закона.
[36] См. статью 109 Административно-процессуального закона.
[37] Анотация изменений Административно-процессуального закона. Доступный: http://titania.saeima.lv/LIVS11/SaeimaLIVS11.nsf/0/0B7055EA6F759625C225793D004D3111?OpenDocument
[38] См. статью 250 Административно-процессуального закона.
[39] См. статью 297 Административно-процессуального закона.
[40] Bite-Perceva І. Sprieduma pārsūdzēšana apelācijas kārtībā. Grām.: Administratīvais process tiesā. Autoru kolektīvs. Dr.iur. J.Briedes vispārīgā zinātniskā redakcijā. Rīga: Latvijas Vēstnesis, 2008, 541.lpp.
[41] См. статью 303 Административно-процессуального закона.
[42] См. часть 2 статьи 327 Административно-процессуального закона.
[43] Vaivods K., Lasmanis D. Sprieduma pārsūdzēšanas kasācijas kārtībā. Grām.: Administratīvais process tiesā. Autoru kolektīvs. Dr.iur. J.Briedes vispārīgā zinātniskā redakcijā. Rīga: Latvijas Vēstnesis, 2008, 606.lpp.
[44] Там же, 623.lpp.
[45]Там же, 625.lpp.
[46] Krumina V. Administrativo tiesu pirmie pieci gadi. Konferences runa. Pieejams at.gov.lv
[47] За исключением промежуточного периода 1835-1844 гг. Королевским указом от 18.9 /10.12.1835 были созданы Государственный Совет (см. далее в тексте), а со- ответствующим указом от 07.09.1838 — административная юстиция в целом (суды первой и второй инстанций), однако затем Конституция от 1844 г. упразднила все эти суды.
[48] Предусмотренная уже в Конституции от 1911 г. соответствующая норма была вклю- чена также в республиканскую Конституцию от 1927 г. В действительности же суд был учрежден на основании Закона 3713/1928.
[49] В Законе 4125/1960.
[50] Более строгое повторное закрепление в действующей Конституции от 1975 г.
[51]Закон 1406/1983.
[52] См. Закон 1866/1989 и его последующие новеллы.
[53] Закон 2190/1994.
[54] На основании Закона 3094/2003
[55] Безусловно, административные акты вышеназванных независимых администра- тивных советов могут быть обжалованы в суд (но не в другие административные органы) гражданами, считающими свои права нарушенными.
[56] См. веб-сайт Инспекции http://www.seedd.gr/
[57] См. http://www.elsyn.gr/elsyn/root.jsp.
[58] В настоящее время есть жалобы, которые были поданы еще в 2011 г. и до сих пор не рассмотрены, в том числе в судах первой инстанции. Для визуализации пред- ставьте себе: вы сегодня подадите заявление и станете крупным счастливчиком, если ваше дело в первой инстанции будет рассмотрено и разрешено в течение 5 лет, поскольку есть такие дела, по которым решение выноситься только 8 или даже 10 лет спустя.
[59] Дополнительным фактором являются процессуальные сборы: они, всегда и без того относительно высокие в рамках административного судопроизводства, были не только увеличены в 2012 г., но и расширены дополнительными, ранее не предус- мотренными расходами и отчислениями в целях снижения активного стремления граждан к спорам в этой области. Особенно по налоговым делам указанные сборы являются действительно ужасающими, так как для принятия жалобы гражданин обязан внести в качестве аванса половину установленной налоговой инспекци- ей суммы, которая оспаривается в жалобе. И если гражданин проигрывает дело, то должен также оплатить немалые судебные издержки.