20.11.2008
Комментарии к проекту Закона Республики Казахстан
«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам свободы вероисповедания и религиозных объединений»
Подготовлены Алматинским Хельсинкским комитетом и Казахстанским Международным Бюро по правам человека и соблюдению законности
Евгений Жовтис, Казахстанское Международное Бюро по правам человека и соблюдению законности
Роман Подопригора, доктор юридических наук, профессор Каспийского общественного университета
Нинель Фокина, Алматинский Хельсинкский комитет
Алматы, июнь 2008
Содержание:
Введение
Раздел 1. Исходные положения
Раздел 2. Общий обзор законопроекта
Раздел 3. Комментарии к статьям законопроекта
Раздел 4. Приложения
Введение
Цель настоящей работы - проанализировать проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам свободы вероисповедания и религиозных объединений» (далее - Законопроект) с позиций его соответствия положениям Конституции Республики Казахстан и международных обязательств Казахстана в сфере свободы мысли, совести и религии в рамках Международного Пакта о Гражданских и Политических Правах и в рамках обязательств ОБСЕ.
Хотя Законопроект называется «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Республики Казахстан по вопросам свободы вероисповедания и религиозных объединениях», в действительности это проект совершенно нового пакета законов о религии, концептуально отличающийся прежде всего от действующего закона под названием «О свободе вероисповедания и религиозных объединениях в Республике Казахстан» (далее Закон о религии).
Основные идеи этого законопроекта были воплощены в варианте закона «О свободе вероисповедания и религиозных объединениях», принятого в 2002 году. Конституционный Совет (далее КС) РК Решением № 2 от 4 апреля 2002 года признал его не соответствующим Конституции РК и не подлежащим применению. В обоснование своего решения КС разъяснил условия ограничения прав и свобод, закрепленные статьей 39 Конституции РК.
Тем не менее, в 2005 году правительство, пренебрегая положением статьи 74 Конституции о том, что Решения КС являются общеобязательными на всей территории Казахстана, провело многие положения забракованного закона 2002 года в виде «Изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам укрепления национальной безопасности». Таким образом, конституционный принцип верховенства прав и свобод человека был принесен в жертву приоритетам национальной безопасности.
Настоящий законопроект почти в сегодняшнем виде вносился в парламент в январе 2007 года, но затем, в преддверии решения вопроса о председательстве Казахстана в ОБСЕ, в июне 2007 года отозван правительством.
В плане законопроектных работ правительства и парламента на 2008 год законопроект отсутствовал, однако 2 апреля он, уже «по инициативе группы депутатов Мажилиса», вновь внесен на рассмотрение парламента, а 11 июня 2008 прошел первое чтение. На всех этапах продвижения законопроекта в него вносились только изменения и дополнения, усиливающие его репрессивный и дискриминационный характер.
Разработка законопроекта осуществлялась в закрытом режиме, на фоне массированной кампании в средствах массовой информации, направленной против религиозных меньшинств.
Раздел 1. Исходные положения
1.1 Современное понятие и содержание свободы мысли, совести и религии
Содержание понятия свободы мысли, совести и религии
Статья 18 Международного Пакта о Гражданских и Политических правах (далее - МПГПП) определяет понятие свободы мысли, совести и религии следующим образом: «Это право включает свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору и свободу исповедовать свою религию и убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в отправлении культа, выполнении религиозных и ритуальных обрядов и учений».
Статья 1 Декларации ООН 1981 года о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии и убеждений (далее - ДНДРУ) расширяет это понятие принципиальным условием выражения: «Это право включает свободу иметь религию или убеждения любого рода по своему выбору и свободу исповедовать религию и выражать свои убеждения как единолично, так и сообща с другими... (далее по тексту статьи 18 МПГП П).
Понятие и содержание свободы мысли, совести, религии и убеждений наиболее полно развиты в Итоговых документах Совещаний на Высшем Уровне ОБСЕ (Хельсинки 1975, Мадрид 1980, Вена 1989, Копенгаген 1990, Париж 1990, Будапешт 1994).
В частности, в пункте (9) Копенгагенского Документа 1990 года государства-участники ОБСЕ подтвердили, что «(9.4) - каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии. Это право включает свободу менять религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или веру как индивидуально, так и совместно с другими, публично или частным образом путем отправления культа, обучения и выполнения религиозных и ритуальных обрядов». Здесь понятие свободы мысли, совести, религии и убеждений расширено свободой их изменять, а выражение этой свободы включает в себя также свободу обучения.
Таким образом, современное понятие свободы совести, включающее свободу мысли, убеждений и религии, состоит в следующем:
Это право иметь или не иметь, принимать или изменять любые убеждения или религию по своему собственному выбору, а также исповедовать и выражать свои убеждения или религию как индивидуально, так и совместно с другими, публично или частным образом, путем обучения, отправления культа и выполнения религиозных и ритуальных обрядов.
Содержание права на свободу совести и религии
Статья 6 ДНДРУ раскрывает содержание права на свободу мысли, совести, религии и убеждений, включая в него следующие свободы:
- отправлять культы или собираться в связи с религией или убеждениями и создавать и содержать места для этих целей;
- создавать и содержать соответствующие благотворительные или гуманитарные учреждения;
- производить, приобретать и использовать в соответствующем объеме необходимые предметы и материалы, связанные с религиозными обрядами или обычаями или убеждениями;
- писать, выпускать и распространять соответствующие публикации в этих областях;
- вести преподавание по вопросам религии или убеждений в местах, подходящих для этой цели;
- испрашивать и получать от отдельных лиц и организаций соответствующие финансовые и иные пожертвования;
- готовить, назначать, избирать или назначать по праву наследования соответствующих руководителей согласно потребностям и нормам той или иной религии или убеждений;
- соблюдать дни отдыха и отмечать праздники и отправлять обряды в соответствии с предписаниями религии или убеждениями;
- устанавливать и поддерживать связи с отдельными лицами и общинами в области религии и убеждений на национальном и международном уровнях.
Наиболее полным содержанием свободы религии как составляющей свободы совести можно считать положения Венского Документа 1990 года, в котором государства-участники обязались:
(16.4) уважать право религиозных конфессий:
- основывать и обеспечивать свободный доступ в места для проведения религиозных обрядов и собраний;
- объединяться и основывать организации в соответствии со своей собственной структурой и иерархией;
- подбирать, назначать и сменять штатных сотрудников в соответствии с собственными стандартами и требованиями, а также свободно принимать любые решения при взаимодействии между собой и с государственными структурами;
- испрашивать и получать добровольные финансовые и иные пожертвования;
(16.5) - осуществлять консультации и обмен информацией с другими религиозными конфессиями, институтами и организациями, для более полного обеспечения религиозных прав и свобод;
(16.6) - уважать право каждого давать и получать религиозное образование на выбранном им самим языке, как индивидуально, так и совместно с другими;
(16.7) - ...уважать приоритет родителей в выборе религиозного и морального воспитания своих детей в соответствии со своими убеждениями;
(16.8) - поощрять обучение религиозного персонала в соответствующих институтах;
(16.9) - уважать право верующих, как индивидуально, так и совместно с другими, приобретать, владеть и использовать религиозную литературу и публикации на выбранном ими языке, а также другие предметы и материалы, относящиеся к их религиозным убеждениям;
(16.10) - разрешать религиозным общинам, институтам и организациям производить, импортировать и распространять религиозные публикации и иные печатные материалы и предметы религиозного культа;
(16.11) - благожелательно учитывать интерес религиозных конфессий, общин, институтов и организаций к участию в публичных диалогах, включая средства массовой информации.
(32) - ...поддерживать установление и развитие личных и групповых контактов между верующими, исповедующими религию или веру индивидуально или совместно с другими, как в своих странах, так и с верующими в других странах, оказывать содействие в паломничестве, проведении религиозных собраний и других мероприятий... обеспечивать свободу приобретения, получения и распространения религиозной литературы, изданий и других публикаций и предметов, имеющих отношение к вере, религии и отправлению религиозных обрядов и культов.
Универсальность свободы мысли, совести и религии
Осуществление полного содержания права на свободу мысли, совести и религии, как оно изложено в Статье 6 ДНДРУ и положениях Венского Документа 1989 года, невозможно без осуществления широкого круга других прав и свобод:
- права на недискриминацию (пункт 1 статьи 2 и статья 26 МПГПП)
- права на эффективную правовую защиту и равенство перед законом (пункт 3а статьи 2 и статья 26 МПГПП)
- права на равенство мужчин и женщин (статья 3 МПГПП);
- запрета на ограничение во время чрезвычайного положения (статья 4 МПГПП);
- права на свободное передвижение (статья 12 МПГПП);
- свободы от произвольной высылки для иностранцев, законно находящихся на территории государства (статья 13 МПГПП);
- права на равенство перед судом (статья 14 МПГПП);
- свободы от произвольного вмешательства в личную и семейную жизнь (статья 17 МПГПП);
- права беспрепятственно придерживаться и выражать свои мнения (статья 19 МПГПП);
- права на мирные собрания (статья 21 МПГПП);
- права на свободу ассоциаций (статья 22 МПГПП); и других.
В силу этого именно соблюдение государством международных стандартов свободы совести и религии служит главным индикатором степени уважения прав и свобод человека в целом.
1.2 Конституционные гарантии свободы мысли, совести и религии
Выдержки из Конституции Республики Казахстан
(с изменениями и дополнениями, внесенными Законами Республики Казахстан от: 7 октября 1998 года № 284; 21 мая 2007 года № 254-III)
Хотя Конституция Республики Казахстан не содержит полного понятия «свобода мысли, совести и религии», она дает гарантии всех ее составляющих, как в части свободы мысли, совести, религии или убеждений, так и в части ее выражения, включая свободу вероисповедания, единолично и сообща с другими. Эти гарантии отражены в следующих статьях Конституции:
Статья 1.
1. Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы.
Статья 4
1. Действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, ... международных договорных и иных обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Совета...
2. Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Республики.
3. Международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно...
Статья 5
1. В Республике Казахстан признаются идеологическое и политическое многообразие.
2. Общественные объединения равны перед законом. Не допускается незаконное вмешательство государств в дела общественных объединений и общественных объединений в дела государства, возложение на общественные объединения функций государственных органов.
3. Запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности Республики, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной, сословной и родовой розни, а также создание непредусмотренных законодательством военизированных формирований.
4. В Республике не допускается деятельность ... партий на религиозной основе ...
5. Деятельность иностранных религиозных объединений на территории Республики, а также назначение иностранными религиозными центрами руководителей религиозных объединений в Республике осуществляются по согласованию с соответствующими государственными органами Республики.
Статья 8
Республика Казахстан уважает принципы и нормы международного права ...
Статья 12
1. В Республике Казахстан признаются и гарантируются права и свободы человека, в соответствии с Конституцией.
2. Права и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов.
4. Иностранцы и лица без гражданства пользуются в Республике правами и свободами, а также несут обязанности, установленные для граждан, если иное не предусмотрено Конституцией, законами и международными договорами.
5. Осуществление прав и свобод человека не должно нарушать прав и свобод других лиц, посягать на конституционный строй и общественную нравственность.
Статья 14
1. Все равны перед законом и судом.
2. Никто не может подвергаться какой-либо дискриминации по мотивам происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или по любым иным обстоятельствам.
Статья 19
1. Каждый вправе определять и указывать или не указывать свою национальную, партийную и религиозную принадлежность.
Статья 20
1. Свобода слова и творчества гарантируется. Цензура запрещается.
Статья 22
1. Каждый имеет право на свободу совести.
Статья 23
1. Граждане Республики Казахстан имеют право на свободу объединений.
Статья 26
1. Граждане Республики Казахстан могут иметь в частной собственности любое законно приобретенное имущество.
Статья 32
1. Граждане Республики Казахстан вправе мирно и без оружия собираться, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование ...
Статья 39
1. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения.
3. Не допускается ни в какой форме ограничение прав и свобод граждан по политическим мотивам. Ни в каких случаях не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 10, 11, 13-15, пунктом 1 статьи 16, статьей 17, статьей 19, статьей 22, пунктом 2 статьи 26 Конституции.
Статья 74
2. Законы и иные нормативные правовые акты, признанные неконституционными, в том числе ущемляющие закрепленные Конституцией права и свободы человека, отменяются и не подлежат применению.
3. Решения Конституционного Совета вступают в силу со дня их принятия, являются общеобязательными на всей территории Республики, окончательными и обжалованию не подлежат.
Статья 78
Суды не вправе применять законы и иные нормативные правовые акты, ущемляющие закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина ...
Конституционные гарантии свободы мысли, совести и религии выражены в следующих принципах:
- уважение принципов и норм международного права, верховенство международного права перед законами Республики - пункты 1 и 3 статьи 4, статья 8;
- признание абсолютности и неотчуждаемости права каждого на свободу мысли, совести и религии и запрет на ограничение свободы совести при любых обстоятельствах - пункты 1 и 2 статьи 12, пункт 1 статьи 18, пункт 1 статьи 19, пункт 1 статьи 22, пункт 3 статьи 39;
- равенство перед законом и свобода от дискриминации по любым основаниям - статья 14;
- равенство в правах граждан и не граждан - пункт 4 статьи 12;
- законодательная и судебная защита - пункты 1 и 2 статьи 4, пункты 2 и 3 статьи 74, статья 78.
Таким образом Конституция Республики Казахстан гарантирует, что:
- каждый (гражданин Казахстана, иностранец, законно находящийся на его территории, беженец или лицо без гражданства) имеет право на свободу совести (т.е., с учетом норм международного права, являющихся частью действующего права Республики Казахстан, право иметь или принимать или менять религию или убеждения по своему выбору);
- никто не может быть принужден к раскрытию своих мыслей или своей принадлежности той или иной религии или убеждениям;
- никто не может подвергаться дискриминации по мотивам отношения к религии, принадлежности к различным религиозным течениям, группам или объединениям.
Конституционные ограничения свободы мысли, совести и религии
Свобода совести не подлежит ограничению ни в каких случаях - пункт 3 статьи 39.
Конституционные гарантии свободы исповедовать религию или убеждения «как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком», выражены в следующих принципах:
- уважение принципов и норм международного права, верховенство международного права перед законами Республики - пункты 1 и 3 статьи 4, статья 8;
- идеологическое многообразие - пункт 1 статьи 5;
- равенство перед законом - пункт 2 статьи 5;
- свобода объединения и собраний - пункт 1 статьи 23, пункт 1 статьи 32;
- свобода от дискриминации по любым основаниям - статья 14;
- равенство в правах граждан и не граждан - пункт 4 статьи 12;
- запрет на незаконное вмешательство государства в дела объединений и объединений в дела государства, а также запрет на возложение функций государственных органов на объединения - статья 1, пункт 3 статьи 5;
- равенство в правах граждан и не граждан - пункт 4 статьи 12;
- законодательная и судебная защита - пункты 1 и 2 статьи 4, пункты 2 и 3 статьи 74, статья 78.
Таким образом Конституция Республики Казахстан гарантирует, что:
- религиозные институты (во всех их проявлениях) отделены от государства;
- в государстве нет одной или нескольких поддерживаемых государством религий и никакая религия не является государствообразующим фактором;
- никакие конфессии не выполняют каких-либо государственных функций;
- ни одна религия, религиозная группа или объединение не могут иметь никаких преимуществ по отношению к другим религиям, религиозным группам или объединениям;
- никто (гражданин Казахстана, иностранец, законно находящийся на территории Казахстана, беженец или лицо без гражданства) не может подвергаться дискриминации по мотивам отношения к религии, принадлежности к различным религиозным течениям, группам или объединениям.
Конституционные ограничения свободы исповедовать религию или убеждения «как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком» основаны на следующих положениях:
- осуществление прав и свобод человека не должно нарушать прав и свобод других лиц, посягать на конституционный строй и общественную нравственность - пункт 5 статьи 12;
- цели или действия ... объединений не должны быть направлены на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности Республики, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной, сословной и родовой розни, а также создание непредусмотренных законодательством военизированных формирований - пункт 3 статьи 5;
- запрет на деятельность партий на религиозной основе - пункт 4 статьи 5;
- деятельность иностранных религиозных объединений на территории Республики, а также назначение иностранными религиозными центрами руководителей религиозных объединений в Республике должны согласовываться с государством - пункт 5 статьи 5;
- права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения - пункт 1 статьи 39.
1.3 Международные стандарты свободы мысли, совести и религии
Общие принципы правового регулирования в области прав и свобод человека
Принцип презумпции в пользу обеспечения и реализации прав и свобод
Решения и действия компетентных государственных органов должны быть направлены прежде всего на содействие реализации конституционных прав и свобод. Наложение установленных законом ограничений или запретов допускается лишь при наличии достаточных оснований. Достаточность оснований для ограничений или запретов должна быть доказана.
Принцип юридической определенности и предсказуемости
Ограничения пользования правом или свободой должны быть основаны на ясных критериях, позволяющих отличать правомерное поведение от противоправного и предвидеть правовые последствия такого поведения, исключая возможности произвольной интерпретации положений закона как представителями государственных органов власти, так и гражданами.
Принцип пропорциональности
Налагаемые ограничения должны быть пропорциональны преследуемой законной цели. Способы для достижения цели, сопряженные с минимальными ограничениями, должны всегда получать предпочтение.
Принцип недискриминации
Принцип, что права и свободы человека должны обеспечиваться без дискриминации, лежит в основе международных стандартов.
Статья 2 МПГПП требует от каждого государства «уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые Пактом, без какого бы то ни было различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства» и принимать законодательные или другие меры, необходимые для осуществления прав, признаваемых в Пакте.
Аналогичные положения содержат: Хельсинкский Заключительный Акт СБСЕ (далее - Хельсинкский Документ 1975), Итоговый Документ Венской встречи представителей государств-участников ОБСЕ (далее - Венский Документ 1989) и Документ 11-й встречи совета министров ОБСЕ (далее - Маастрихтский Документ 2003).
Принцип прозрачности процесса принятия решений
Решения уполномоченного органа по ограничению права или свободы должны приниматься в результате прозрачного процесса. Граждане должны иметь беспрепятственный доступ к информации о мотивах принятия решений, которые впоследствии могут лечь в основу налагаемых ограничений. Прозрачность процесса принятия решений является определенной гарантией того, что права и свободы не будут ограничиваться на основании воображаемой угрозы, а также что в случае реально существующих проблем такие проблемы будут разрешены заблаговременно.
Принцип быстроты и своевременности административного или судебного рассмотрения жалоб на решения
Доступ граждан к правосудию для оспаривания запрета или ограничений права или свободы должен быть усилен гарантиями быстрого рассмотрения дела судом. При этом наличие возможности оспорить решение в суде не заменяет эффективной административной процедуры по пересмотру решения.
Критерии допустимости ограничений государством индивидуальных прав и свобод
Впервые сформулированы во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. (далее - ВДПЧ). Согласно статье 29 ВДПЧ: «при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе».
Аналогичные критерии изложены в статье 22 МПГПП, что накладывает на Республику Казахстан, как участника этого международного договора по правам человека, юридические обязательства по следованию этим критериям.
Обоснование ограничений прав и свобод человека и критерии их допустимости сформулированы в таком документе Организации Объединенных Наций (далее - ООН), как Сиракузские принципы в отношении положений Международного пакта о гражданских и политических правах, касающихся ограничений и отступлений, представленные Экономическим и Социальным Советом ООН в 1984 г., а также в решениях Европейского суда по правам человека, Комитета ООН по правам человека и других конвенционных органов ООН.
Оценка допустимости ограничения прав базируется на соблюдении следующих принципов:
Принцип законности
Ограничение прав и свобод должно быть предусмотрено законом или соответствовать закону. К обязательным элементам закона в этом смысле относятся:
- доступность (гражданин должен быть информирован о правовых нормах, применимых к его делу);
- предсказуемость (формулировки закона должны позволять лицу определять свое поведение и предвидеть последствия своих действий);
- гибкость (закон должен иметь возможность соответствовать меняющимся обстоятельствам);
- эффективность (закон должен точно и ясно определять объем и способы вмешательства компетентных органов государства, чтобы обеспечить лицу адекватную защиту против произвольного вмешательства).
Вводимые государством запреты или ограничения должны иметь законную цель. Ограничительные меры могут вводиться только в целях, указанных в международных правовых документах.
Принцип соразмерности
Вводимые государством запреты или ограничения должны быть соразмерными заявленным целям. Так, ограничения, вводимые в целях общественной безопасности и порядка, должны быть соразмерны или адекватны существующей угрозе и должен соблюдаться баланс между вводимыми ограничениями и опасностью вторжения в сферу основных прав и свобод.
Общественный порядок в Сиракузских принципах определен как «совокупность правил, обеспечивающих функционирование общества» или как «совокупность фундаментальных принципов, на которых основано общество». Эти принципы особо отмечают, что «уважение прав человека является частью общественного порядка».
Принцип необходимости
Любое государственное вмешательство в осуществление прав или свобод должно быть обусловлено насущной общественной или социальной необходимостью.
Принцип применимости в демократическом обществе
Все критерии допустимости ограничений прав и свобод человека должны быть применимы для демократического общества. К характерным признакам демократического общества относятся верховенство закона, толерантность и открытость.
Особые условия ограничения свободы мысли, совести и религии
Статья 18 МПГПП не допускает установления каких либо ограничений свободы мысли и совести или свободы иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору. Эти свободы защищены без всяких ограничений, также как и право каждого придерживаться своего мнения (пункт 1 статьи 19 МПГПП). В соответствии с пунктом 2 статьи 18 и статьей 17 МПГПП никто не может быть принужден к раскрытию своих мыслей или своей приверженности той или иной религии.
В соответствии с пунктом 3 статьи 18 МПГПП «Свобода исповедовать религию или убеждения подлежит лишь ограничениям, установленным законом и необходимым для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц».
Статья 4 МПГПП, допускающая возможность отступления от обязательств по Пакту «Во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется», особо оговаривает, что даже чрезвычайное положение «не может служить основанием для каких-либо отступлений» от статьи 18.
Международное право не допускает каких-либо ограничений свободы религии и вероисповедания по соображениям национальной безопасности. Ни статья 18 МПГПП, ни статья 9 Европейской конвенции о правах человека не включают «национальную безопасность» в число приемлемых причин для наложения каких-либо ограничений на свободу мысли, совести и вероисповедания.
«Интересы «национальной безопасности» могут служить основанием для ограничения определенных прав только в случаях, когда такие ограничения вводятся для защиты «суверенитета, территориальной целостности или политической независимости от угрозы силой или ее применения».
На «интересы национальной безопасности нельзя ссылаться в качестве причины, когда речь идет о предотвращении только местной или относительно изолированной угрозы закону или порядку», они не могут «служить предлогом для установления нечетких или произвольных ограничений», и их «допустимо использовать в качестве причины только при условии существования достаточных гарантий и эффективных средств правовой защиты против злоупотреблений».
При этом «интересы национальной безопасности» могут служить оправданием для ограничения только определенной группы прав и свобод:
- свободы передвижения и выбора места жительства;
- ограничений присутствия публики и прессы на судебных процессах;
- свободы слова;
- свободы объединения и собраний.
Условия ограничения свободы мысли, совести и религии по обязательствам ОБСЕ
В Венском Документе 1989 года государства - участники признали, что:
(17) - ... «вышеупомянутые права и свободы могут быть ограничены лишь в той мере, которая предусмотрена Законом и их международными
обязательствами. Они заявляют о готовности отрегулировать свое внутреннее законодательство в направлении полного обеспечения свободы мысли, совести и религии.»
(21) «Государства-участники будут обеспечивать, чтобы осуществление вышеупомянутых прав не могло быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и совместимы с их обязательствами по международному праву, в частности по Международному пакту о гражданских и политических правах, и их международными обязательствами, в частности по Всеобщей декларации прав человека. Эти ограничения носят характер исключений. Государства- участники будут обеспечивать, чтобы этими ограничениями не злоупотребляли и чтобы они применялись не произвольно, а так, чтобы обеспечивалось эффективное осуществление этих прав.»
В Копенгагенском Документе 1990 года государства-участники подтвердили, что:
(9.4) ... «Осуществление этих прав подлежит лишь таким ограничениям, которые предписаны законом и соответствуют международным стандартам.».
Раздел 2. Общий обзор законопроекта
2.1 Концепция законопроекта
Главный недостаток Законопроекта - концептуально ошибочные принципы и методы правового регулирования в сфере реализации фундаментального права человека - свободы мысли, совести и религии.
Эти подходы и методы в целом сводятся к следующему.
Законопроект, как и действующее законодательство Республики Казахстан в сфере свободы мысли, совести и религии:
- построены не на принципе презумпции в пользу обеспечения и реализации прав и свобод, а на принципе «презумпции виновности» и дискриминационном подходе к регулированию деятельности религиозных объединений;
- построены на принципе идеологической и политической целесообразности регулирования прав и свобод, субъективно интерпретируемой властями;
- имеют разрешительно-ограничительный характер;
- накладывают множество запретов и ограничений, полностью или частично не соответствующих критериям допустимости ограничений прав и свобод человека, сформулированным в международном праве;
- не соответствуют принципам юридической определенности и предсказуемости, что позволяет властям в правоприменительной практике произвольно интерпретировать их положения.
Законопроект имеет ярко выраженный репрессивный характер. Наложение необоснованных и недопустимых запретов и ограничений влечет несоразмерно суровое наказание за их нарушение, вплоть до запрещения деятельности религиозного объединения. Таким образом, лицо или группа лиц наказываются не за умышленное противоправное деяние или за причинение вреда или ущерба чьим-либо правам и интересам, а исключительно за действия, составляющие сущность свободы вероисповедания, неправомерно запрещенные или ограниченные законом.
Законопроект закрепляет действующую де-факто правоприменительную практику, когда представители власти, произвольно толкуя нормы действующего законодательства, жестко пресекают незапрещенные законом действия (например, религиозные собрания в жилых помещениях, или проповедование вне территории юридической регистрации и т.д.) и подвергают физических лиц, группы и юридических лиц наказаниям в виде огромных штрафов, приостановления и прекращения деятельности, высылки из местности или выдворения из страны.
Законопроект исключает более мягкие меры наказания за незначительные правонарушения, применяемые в отношении других физических и юридических лиц, такие как предупреждение, или возможность применить наказание в пределах широкой шкалы (например, штраф в сумме от ... до ...).
Законопроект вводит коллективную ответственность за персональные правонарушения, например штраф, или приостановление, или прекращение деятельности религиозного объединения за нарушение миссионером «правил учетной регистрации» или «правил деятельности»; или за появление ребенка на религиозном собрании или в воскресной школе без разрешения обоих родителей или других законных представителей и т.д.
Высоко дискриминационный Законопроект в целом направлен против религиозных меньшинств, малых религиозных групп и новых религиозных групп всех вероисповеданий.
Ситуация требует не внесения изменений и дополнений, а концептуального пересмотра всего действующего законодательства в области свободы вероисповедания и религии, так же, впрочем, как и всего законодательства Республики Казахстан, касающегося правового регулирования фундаментальных политических прав и гражданских свобод. Это необходимо с целью приведения внутреннего законодательства в соответствие с международными обязательствами Казахстана в рамках МПГПП ООН. Это необходимо для приведения внутреннего законодательства в соответствие с обязательствами Казахстана в рамках ОБСЕ, особенно в виду предстоящего в 2010 году председательства страны в этой организации.
2.2 Недопустимые запреты и ограничения и чрезмерное вмешательство государства во внутренние дела религиозных объединений
Закон о религии содержит множественные запреты и ограничения, выходящие за пределы, установленные статьями 5 и 39 Конституции РК, статьями 18 и 22 МПГПП и пунктами 17 и 21 Венского Документа ОБСЕ 1989 года и противоречащие принципам светского государства, закрепленным в статье 1 и пункте 2 статьи 5 Конституции РК, а также принципу презумпции в пользу обеспечения полноты прав и свобод.
Необоснованные и неопределенные запреты, установленные законом
1) на «распространение и размещение текстов и изображений, проведение публичных мероприятий, оскорбляющих религиозные чувства граждан, в общественных местах и в пределах ста метров от культовых зданий» (статья 3);
2) на деятельность незарегистрированных религиозных объединений (статья 4);
3) на «деятельность религиозных объединений, склоняющих и принуждающих к разрушению семьи, препятствующих получению обязательного среднего образования и выполнению гражданских обязанностей перед государством, наносящих ущерб нравственности, физическому и психическому здоровью граждан» (статья 4);
4) на «деятельность религиозных объединений, принудительно вовлекающих в свою деятельность граждан и (или) препятствующих в выходе из религиозного объединения, в том числе путем шантажа, применения насилия или угрозы его применения, с использованием материальной или иной зависимости граждан, либо путем обмана» (статья 4);
5) на «принуждение членов и последователей религиозного объединения к отчуждению принадлежащего им имущества в пользу религиозного объединения, его руководителей и других членов» (статья 4);
6) на «пропаганду религиозного экстремизма» (статья 4);
7) на «использование межконфессиональных различий в политических целях» (статья 4);
8) на «осуществление миссионерской деятельности лицами, не являющимися представителями религиозных объединений, а равно без учетной регистрации» (статья 4-1);
9) для «религиозных групп» - заниматься миссионерской деятельностью (статья 4-3);
10) для «религиозных групп» - основывать, арендовать и содержать открытые для широкого доступа места богослужений или религиозных собраний (статья 4-3);
11) для «религиозных групп» - производить, приобретать и использовать в соответствующем объеме необходимые предметы и материалы, связанные с религиозными обрядами, обычаями или убеждениями (статья 4-3);
12) для «религиозных групп» - испрашивать и получать от отдельных лиц и организаций добровольные финансовые и иные пожертвования (статья 4-3);
13) для несовершеннолетних - посещать собрания и группы религиозного характера без разрешения обоих родителей или других законных представителей ребенка (статья 5);
14) на «создание и деятельность юридических лиц, занимающихся удовлетворением религиозных интересов и потребностей граждан в иной организационно-правовой форме, кроме как религиозное объединение» (статья 7);
15) на «распространение предметов религиозного назначения, богослужебной литературы и иные формы религиозной пропаганды в зданиях государственных учреждений, организаций и предприятий, организаций образования и здравоохранения, а также на прилегающих к ним территориях» (статья 13);
16) закон не содержит никаких разрешенных форм благотворительной деятельности, но вводит неопределенный запрет на благотворительность, «направленную на распространение вероучения с использованием материальных нужд граждан» (статья 14);
17) для религиозных объединений упразднено право иметь законно приобретенную собственность за границей (статья 16).
Необоснованные и неопределенные ограничения, установленные законом
18) Ограничение свободы проповедования: усложненные правила учетной регистрации миссионеров и цензура литературы, материалов и предметов религиозного назначения (статья 4-2);
19) ограничение свободы отправлять культы единолично или сообща с другими для религиозных групп, не имеющих статуса юридического лица (статья 4-3);
20) ограничение свободы родителей и законных представителей ребенка обеспечивать религиозное и нравственное воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями (статья 5);
21) ограничение деятельности по территориальному признаку: «местные» религиозные учреждения не могут учреждать духовные (религиозные) организации образования (статья 7);
22) ограничение свободы организации в соответствии со своей собственной иерархической и институционной структурой, включая:
- единую структуру религиозного объединения с фиксированным членством (статья 8);
- унифицированные требования к уставу религиозного объединения (статья 8);
- единый порядок создания «центрального» религиозного объединения (статья 7);
- особые условия для «местных» религиозных объединений, желающих создать «центральное» религиозное объединение (статья 7);
- исключение права объединяться в ассоциации (союзы) (статья 14);
- исключение права на создание общественных фондов и благотворительных заведений (приютов, интернатов, больниц и других) (статья 14);
23) ограничения свободы получать признанный юридический статус, включая:
- необоснованно широкий перечень требований к уставу религиозного объединения, предоставляющий регистрирующему органу неограниченную свободу оценки религиозных убеждений и средств их выражения (статья 9);
- неопределенно широкий перечень оснований для прерывания срока государственной регистрации (статья 9);
- ненормированный срок прерывания регистрации (статья 9);
- отсутствие условий, вызывающих необходимость проведения религиоведческой экспертизы, ее целей и оснований для отказа в регистрации по ее результатам (статья 9);
- расширительные условия для отказа в регистрации религиозного объединения (статья 9-1);
- ликвидация религиозного объединения в случае нарушения условия «ежегодно информировать орган, принявший решение о государственной регистрации, о продолжении своей деятельности» (статья 9);
24) ограничение свободы проводить культовые обряды и церемонии, включая:
- условия для религиозных групп «совершать обряды и церемонии только в их кругу, в пределах территории учетной регистрации и в зданиях (помещениях), принадлежащих членам религиозной группы», при «соблюдении прав и интересов близ проживающих граждан, жильцов и собственников соседних жилищ» (статья 4-3);
- условия для совершения религиозных обрядов и церемоний в воинских частях, в больницах, в домах престарелых и инвалидов, в местах предварительного заключения и отбывания наказания - при наличии «просьбы находящихся в них граждан» и наличия «помещений, специально выделяемых администрацией для этих целей» (статья 12);
25) ограничение свободы основывать и содержать свободно доступные места богослужений или собраний - условиями наличия «разрешения местного исполнительного органа и согласования органов местного самоуправления» для строительства культового здания и переоборудования помещений (строений) в культовые здания (статья 12);
26) ограничение свободы выпускать литературу и другие предметы и материалы религиозного назначения, включая (статья 13):
- разрешение только религиозным объединениям;
- согласование с «уполномоченным органом»;
27) ограничение свободы приобретать и пользоваться литературой и другими информационными изданиями религиозного назначения - через предварительную цензуру (религиоведческую экспертизу) при ввозе на территорию страны и при поступлении в библиотечные фонды (статья 13);
28) ограничение свободы распространения «предметов религиозного назначения, богослужебной литературы и иных информационных материалов религиозного содержания среди граждан в общественных местах, в общественном транспорте или на улице, а также обход жилищ с этой же целью», условием «инициативы и согласия самих граждан» (статья 13);
29) ограничение права на получение пожертвований - через неопределенный запрет на «получение финансовых и других пожертвований из незаконных источников» (статья 16);
30) неопределенные адресаты и условия ежегодной отчетности религиозных объединений перед «иными лицами в соответствии с законодательством Республики Казахстан» (статья 16-1).
Ограничения, не установленные законом и открывающие возможности для злоупотребления властью
31) порядок и процедуры учетной регистрации «религиозных групп», прямо затрагивающие их права и свободы (статья 4-3, статья 6-2);
32) порядок и процедуры религиоведческой экспертизы, затрагивающей неопределенно широкий круг «объектов экспертизы», от результатов которой зависит осуществление основополагающих прав и свобод, составляющих свободу вероисповедания (статья 4-4);
33) порядок и процедуры проверки достоверности списков инициативной группы граждан (представителей) по созданию религиозного объединения (статья 6-1);
34) порядок и процедуры ежегодной отчетности религиозных объединений уполномоченному органу и органам государственной статистики (статья 16-1).
Чрезмерно широкие полномочия государственного уполномоченного органа (статья 6-1)
Уполномоченный орган, заявленный как «орган по содействию гражданам в реализации права на свободу совести и вероисповедания», совмещает следующие функции и полномочия:
35) формирование и реализация государственной политики в области обеспечения прав граждан на свободу вероисповедания и взаимодействия с религиозными объединениями, включая:
- изучение и анализ деятельности созданных на территории Республики Казахстан религиозных объединений, миссионеров и религиозных групп, не имеющих признаков юридического лица;
- осуществление информационно-пропагандистских мероприятий;
- разъяснительную работу по вопросам государственной политики в области обеспечения прав граждан на свободу вероисповедания;
- официальные разъяснения по вопросам, относящимся к его компетенции;
- разработку предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы обеспечения прав граждан на свободу вероисповедания;
- установление и поддержание международных связей с соответствующими организациями иностранных государств;
36) координация деятельности местных исполнительных органов области (города республиканского значения, столицы) в сфере регулирования отношений с религиозными объединениями;
37) контроль над созданием и деятельностью религиозных объединений, включая:
- проверку достоверности списка инициативной группы граждан (представителей) по созданию религиозного объединения;
- утверждение правил учетной регистрации и перерегистрации религиозных групп и миссионеров;
- государственную регистрацию и перерегистрацию религиозных объединений;
- назначение и обеспечение религиоведческой экспертизы;
- согласование выпуска литературы, материалов и предметов религиозного назначения;
- согласование деятельности иностранных религиозных объединений на территории Республики Казахстан, а также назначение иностранными религиозными центрами руководителей религиозных объединений в Республике Казахстан;
38) контроль над исполнением законодательства - «рассмотрение вопросов, касающихся нарушений законодательства о свободе вероисповедания и религиозных объединениях»;
39) оценка «законопослушности» «местных» религиозных объединений, желающих создать «центральное» религиозное объединение (статья 7);
40) административные функции - составление протоколов об административных правонарушениях, совершаемых членами религиозных групп и религиозными объединениями (статья 636 КоАП);
41) функции преследования, включая:
- внесение предложений в правоохранительные органы по запрещению деятельности физических и юридических лиц;
- обращение в суд с заявлением о принудительной ликвидации религиозных объединений, нарушающих законодательство Республики Казахстан.
2.3 Нарушения запрета на дискриминацию по любым основаниям
Дискриминация по любым основаниям запрещена статьей 14 Конституции РК, статьями 2, 18, 20, и 28 МПГПП и обязательствами ОБСЕ по Хельсинкскому Документу 1975 года (принцип VII), Венского Документа 1989 года (Принципы, п.п. 16.1 и 16.2) и Маастрихтского Документа 2003 года (п.9).
По признаку религиозной принадлежности:
1) цензура литературы, материалов и предметов религиозного назначения при учетной регистрации (и ежегодно) миссионеров (статья 4-2);
2) цензура литературы и материалов религиозного назначения, ввозимых в страну и поступающих в библиотечные фонды (статья 4-4);
3) не предусмотренный для других юридических лиц институт предварительной (религиоведческой) экспертизы учредительных и других документов религиозного объединения (статья 4-4);
4) особые требования для несовершеннолетних при посещениях собраний или групп религиозного характера, по сравнению с другими собраниями или группами (статья 5);
5) в отличие от других юридических лиц, ограничение деятельности религиозных объединений по территории (статья 7);
6) не требуемый для других юридических лиц территориальный ценз (наличие не менее чем в пяти административных единицах) для религиозных объединений, желающих создать руководящий центр («центральное» религиозное объединение - ЦРО) (статья 7);
7) не требуемый для других юридических лиц временной ценз существования (не менее десяти лет) для религиозных объединений, желающих создать руководящий центр (ЦРО) (статья 7);
8) не предъявляемое для других юридических лиц условие «законопослушности» «местных» религиозных объединений, желающих создать руководящий центр (ЦРО) (статья 7);
9) предъявляемые исключительно к религиозным объединениям дополнительные требования к документам, представляемым на регистрацию (статья 9);
10) расширенный по сравнению с другими юридическими лицами и неопределенный перечень оснований для прерывания срока государственной регистрации религиозных объединений (статья 9);
11) налагаемая исключительно на религиозные объединения обязанность «ежегодно информировать орган, принявший решение о государственной регистрации, о продолжении своей деятельности» (статья 9, статья 16-1);
12) выведение религиозных объединений из сферы действия Закона РК о государственной регистрации юридических лиц и установление для них оснований для отказа в регистрации в специальном законе (статья 9-1);
13) в отличие от других юридических лиц, установление дополнительных условий для отказа в регистрации религиозного объединения (статья 9-1);
14) в отличие от других юридических лиц, дополнительные условия для религиозных объединений при строительстве культовых зданий и переоборудовании помещений (строений) в культовые здания (статья 12);
15) ограничения на ввоз, распространение и выпуск литературы, информационных материалов и предметов, связанные исключительно с их религиозным назначением (статья 13);
16) в отличие от других юридических лиц, исключение для религиозных объединений права объединяться в ассоциации (статья 14);
17) в отличие от других юридических лиц, упразднение для религиозных объединений права иметь законно приобретенную собственность за границей (статья 16).
По признаку наличия статуса юридического лица:
18) ограничение свобод «религиозных групп», не имеющих статуса юридического лица, по сравнению с «религиозными объединениями» (статья 4-3).
По количественному признаку
19) невозможность получения юридического статуса для малочисленных религиозных групп, насчитывающих менее 50 человек (статья 7);
20) невозможность создания руководящего центра для религиозных объединений, не имеющих широкого представительства в стране (статья 7).
По признаку гражданства:
21) исключение «не граждан» из круга лиц, обладающих свободой отправления религиозного культа «сообща с другими» (статья 7).
(22) неравная ответственность граждан и не граждан перед законом за «осуществление миссионерской деятельности без регистрации» (статья 375 КоАП);
По признаку полноты семьи:
23) запрет для несовершеннолетних на посещение религиозных собраний или групп без разрешения обоих родителей или других законных представителей ребенка (статья 5).
Раздел 3. Комментарии к статьям законопроекта
Пункт 1 Статьи 1 Законопроекта
Изменения и дополнения в Уголовный кодекс Республики Казахстан (далее УК)
Дополнения в статью 336 УК РК
Статья 336. Незаконное вмешательство членов общественных и религиозных объединений в деятельность государственных органов
1. Воспрепятствование законной деятельности государственных органов или присвоение функций государственных органов или их должностных лиц членами общественных и религиозных объединений, а равно создание в государственных органах организаций политических партий, если эти деяния повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан либо охраняемых законом интересов общества и государства, -
наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот месячных расчетных показателей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до четырех месяцев.
2. Те же деяния, совершенные руководителями общественного и религиозного объединения, -
наказываются штрафом в размере от пятисот до семисот месячных расчетных показателей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до семи месяцев, либо исправительными работами на срок до двух месяцев, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до одного года с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.
Комментарий 1
Дополнение в статью 336 УК РК не основано на конституционном запрете. Пункт 2 статьи 5 Конституции РК содержит запрет на «незаконное вмешательство ... общественных объединений в дела государства, возложение на общественные объединения функций государственных органов». Такой субъект, как «религиозные объединения», в тексте этой статьи Конституции отсутствует.
Абзац первый пункта 1 статьи 1 Законопроекта
Изменения и дополнения в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях (далее КоАП)
Подпункт 1) пункта 1 статьи 1 Законопроекта
Изменения и дополнения в статью 375 КоАП
Содержание изменений и дополнений
Статью 375 изложить в следующей редакции:
«Статья 375. Нарушение законодательства о свободе вероисповедания и религиозных объединениях
1. Нарушение установленных законом требований к проведению религиозных мероприятий (обрядов, церемоний), осуществлению благотворительной деятельности, ввозу на территорию Республики Казахстан, выпуску и (или) распространению религиозной литературы, предметов религиозного назначения и других информационных материалов религиозного содержания, строительству или переоборудованию культовых зданий (сооружений) -
влекут штраф на физических лиц в размере до десяти, на руководителей религиозных объединений в размере пятидесяти месячных расчетных показателей, на юридических лиц - в размере ста месячных расчетных показателей с приостановлением деятельности на срок до шести месяцев.
2. Осуществление религиозным объединением деятельности, противоречащей его целям и задачам, определенным его уставом (положением), в том числе без указания полного официального наименования, уклонение руководителей религиозных объединений от регистрации в органах юстиции Республики Казахстан -
влекут штраф на руководителей религиозных объединений в размере пятидесяти месячных расчетных показателей, на юридических лиц - в размере ста месячных расчетных показателей с приостановлением деятельности на срок до шести месяцев.
3. Организация и проведение собраний из числа несовершеннолетних лиц в целях осуществления или участия в религиозной деятельности, в том числе исполнения религиозных обрядов (церемоний) без согласия обоих родителей либо других законных представителей ребенка -
влекут штраф на физических лиц в размере десяти, на руководителей религиозных объединений в размере пятидесяти месячных расчетных показателей, на юридических лиц - в размере ста месячных расчетных показателей с приостановлением деятельности на срок до шести месяцев.
4. Осквернение почитаемых последователями той или иной религии предметов, строений и мест, оскорбление религиозных чувств физических лиц -
влекут штраф на физических лиц в размере восьми месячных расчетных показателей, на должностных лиц - в размере пятнадцати месячных расчетных показателей, на юридических лиц - в размере ста месячных расчетных показателей.
5. Осуществление гражданами, иностранцами и лицами без гражданства миссионерской деятельности без учетной регистрации, а равно нарушение правил проведения миссионерской деятельности -
влекут штраф на граждан в размере пятнадцати месячных расчетных показателей, на иностранцев и лиц без гражданства - в размере пятидесяти месячных расчетных показателей с административным выдворением за пределы Республики Казахстан.
6. Действия, предусмотренные в частях первой, второй, третьей и пятой настоящей статьи, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, а равно неустранение религиозным объединением в установленный срок нарушений, послуживших основанием для приостановления его деятельности -
влекут штраф на физических лиц в размере сорока, на руководителей религиозных объединений в размере двухсот месячных расчетных показателей, на юридических лиц - трехсот месячных расчетных показателей с запрещением деятельности религиозного объединения.».
(Жирным шрифтом выделены изменения, внесенные при первом чтении Проекта Закона в Мажилисе парламента)
Комментарий 2
1. Часть 1 статьи 375
Составы правонарушений части 1 статьи 375
(1) Нарушение установленных законом требований к проведению религиозных мероприятий (обрядов, церемоний);
(2) (Нарушение установленных законом требований к) осуществлению благотворительной деятельности;
(3) (Нарушение установленных законом требований к) ввозу на территорию Республики Казахстан религиозной литературы, предметов религиозного назначения и других информационных материалов религиозного содержания;
(4) (Нарушение установленных законом требований к) выпуску религиозной литературы, предметов религиозного назначения и других информационных материалов религиозного содержания;
(5) (Нарушение установленных законом требований к) распространению религиозной литературы, предметов религиозного назначения и других информационных материалов религиозного содержания;
(6) (Нарушение установленных законом требований к) строительству или переоборудованию культовых зданий (сооружений).
Санкции части 1 статьи 375
Штраф на физических лиц в размере до десяти, на руководителей религиозных объединений в размере пятидесяти месячных расчетных показателей, на юридических лиц - в размере ста месячных расчетных показателей с приостановлением деятельности на срок до шести месяцев.
Анализ по составам правонарушений части 1 статьи 375
(1) «Нарушение установленных законом требований к проведению религиозных мероприятий (обрядов, церемоний)»
«Установленные законом требования к проведению религиозных мероприятий (обрядов, церемоний)», указанные в статье 12 Закона о религии, заключаются в следующем:
а) в части 2 статьи 12 приводится перечень тех мест, где богослужения, религиозные обряды и церемонии проводятся беспрепятственно;
б) часть 5 статьи 12 устанавливает, что «в иных случаях (не предусмотренных перечнем, приведенным в части 2 статьи 12 - курсив добавлен) публичные богослужения, религиозные обряды и церемонии осуществляются в порядке, установленном для проведения собраний, митингов, демонстраций и шествий»; этот порядок предусмотрен специальным законом, и ответственность за его нарушение уже предусмотрена статьей 373 КоАП;
в) предлагаемые изменения в части 2 и 4 статьи 12 содержат ограничительные требования:
- для проведения религиозных мероприятий (обрядов, церемоний) в жилищах требуются: «наличие ритуальной необходимости», «желание граждан» и «соблюдение прав и интересов близ проживающих граждан, жильцов и собственников соседних жилищ»;
- для проведения религиозных обрядов, церемоний в воинских частях, в больницах, в домах престарелых и инвалидов, в местах предварительного заключения и отбывания наказания требуются: наличие «просьбы находящихся в них граждан» и условие проведения «в помещениях, специально выделяемых администрацией для этих целей»;
Эти ограничительные требования не обоснованы необходимостью и не соответствуют Конституции Республики и ее обязательствам в рамках ОБСЕ и MПГПП (см. Комментарий 18 к статье 12 Закона о религии).
(2) (Нарушение установленных законом требований к) осуществлению благотворительной деятельности
«Установленные законом требования к осуществлению благотворительной деятельности», приведенные в статье 14 Закона о религии, представляют собой необоснованный и неопределенный запрет на благотворительную деятельность, «направленную на распространение вероучения с использованием материальных нужд граждан», который фактически упраздняет свободу благотворительной деятельности (см. Комментарий 20 к статье 14 Закона о религии).
(3) (Нарушение установленных законом требований к) ввозу на территорию Республики Казахстан религиозной литературы, предметов религиозного назначения и других информационных материалов религиозного содержания
Норма опирается на положение части 3 статьи 13 Закона о религии: «Ввоз религиозной литературы на территорию Республики Казахстан и иных информационных материалов допускается после проведения религиоведческой экспертизы».
Предварительная экспертиза печатных материалов религиозного назначения является по существу цензурой, которая запрещена статьей 20 Конституции Республики Казахстана и противоречит ее международным обязательствам (см. Комментарий 19 к пункту 6 статьи 13 Закона о религии).
(4) (Нарушение установленных законом требований к) выпуску религиозной литературы, предметов религиозного назначения и других информационных материалов религиозного содержания
Часть 2 статьи 13 Закона о религии, на которую опирается эта норма, связывает право на выпуск литературы и иных печатных материалов религиозного назначения с «согласованием с уполномоченным органом». Форма, порядок и процедуры «согласования» законом не оговорены. Таким образом, выпуск издания сопряжен с опасностью цензуры, что нарушает положения статьи 20 Конституции РК и международные обязательства страны (см. Комментарий 19 к пункту 6 статьи 13 Закона о религии).
(5) (Нарушение установленных законом требований к) распространению религиозной литературы, предметов религиозного назначения и других информационных материалов религиозного содержания
«Установленные законом требования к распространению предметов религиозного назначения, религиозной литературы и иных информационных материалов религиозного содержания» приведены в статье 13 Закона о религии и включают:
- необходимость согласования с уполномоченным органом на выпуск религиозной литературы и других предметов и материалов религиозного назначения;
- запрет на ввоз религиозной литературы и иных информационных материалов на территорию Республики Казахстан и на их поступление в библиотечные фонды без предварительной религиоведческой экспертизы;
- запрет на распространение предметов религиозного назначения, богослужебной литературы и иные формы религиозной пропаганды в зданиях государственных учреждений, организаций и предприятий, организаций образования и здравоохранения, а также на прилегающих к ним территориях;
- запрет на распространение предметов религиозного назначения, богослужебной литературы и иных информационных материалов религиозного содержания среди граждан в общественных местах, в общественном транспорте или на улице, а также обход жилищ с этой целью без «инициативы и согласия граждан»;
- запрет на учреждение предприятий по выпуску богослужебной литературы и производству предметов религиозного назначения юридическим лицам, не имеющим статуса религиозного объединения, а также религиозным группа без статуса юридического лица;
- требование указывать полное официальное наименование религиозного объединения на всех выпускаемых им печатных материалах религиозного содержания.
В целом все эти правила представляют собой широкую систему запретов и ограничений свободы выражения мнений и распространения информации и убеждений, выходящих за пределы допустимых по международным стандартам. Ограничивается свобода предпринимательства физических и юридических лиц. Государство возлагает на религиозные объединения разрешительные функции в области предпринимательской деятельности и необоснованно вмешивается в дела религиозных объединений. Все эти ограничения и запреты носят дискриминационный характер, поскольку налагаются по религиозному признаку (см. Комментарий 19 к статье 13 Закона о религии).
(6) (Нарушение установленных законом требований к) строительству или переоборудованию культовых зданий (сооружений)
«Установленные законом требования к строительству или переоборудованию культовых зданий (сооружений)» содержатся в частях шестой и седьмой статьи 12 Закона о религии:
а) для строительства культовых зданий (сооружений) и переоборудования строений (помещений) в культовые здания (сооружения) - требуется «разрешение местного исполнительного органа и согласование с органами местного самоуправления»;
б) условие, что «культовые здания (сооружения) являются собственностью религиозных объединений»;
Эти ограничительные условия не обоснованы необходимостью и не соответствуют Конституции Республики и ее обязательствам в рамках ОБСЕ и MПГПП (см. Комментарий 18 к статье 12 Закона о религии).
Часть 2 статьи 375
Составы правонарушений части 2 статьи 375
(7) осуществление религиозным объединением деятельности, противоречащей его целям и задачам, определенным его уставом (положением);
(8) осуществление религиозным объединением деятельности без указания полного официального наименования;
(9) уклонение руководителей религиозных объединений от регистрации в органах юстиции Республики Казахстан.
Санкции части 2 статьи 375
Штраф на руководителей религиозных объединений в размере пятидесяти месячных расчетных показателей, на юридических лиц - в размере ста месячных расчетных показателей с приостановлением деятельности на срок до шести месяцев.
Анализ по составам правонарушений
(7) Осуществление религиозным объединением деятельности, противоречащей его целям и задачам, определенным его уставом (положением)
Формулировка «противоречащая целям и задачам» слишком неопределенна, допускает произвольное толкование и произвольное вмешательство государства в деятельность религиозного объединения.
Если деятельность, не обозначенная в уставе, не противоречит Конституции, не запрещена законом и не наносит вреда или ущерба ничьим законным интересам и правам, то принуждение к ограничению деятельности противоречит статьям 19, 22 и 39 Конституции РК и обязательствам Казахстана в рамках ОБСЕ «обеспечивать, чтобы этими ограничениями не злоупотребляли, и чтобы они применялись не произвольно, а так, чтобы обеспечивалось эффективное осуществление этих прав» (Венский документ 1989 года, Принципы, п. 21).
(8) Осуществление религиозным объединением деятельности без указания полного официального наименования
Состав правонарушения «Осуществление ... деятельности без указания полного официального наименования» охватывает неопределенно широкий круг действий, что допускает возможность произвольного вмешательства в дела религиозного объединения и злоупотребления властью. Это противоречит статьям 19, 22 и 39 Конституции РК и обязательствам Казахстана по Венскому Документу 1989 года (принципы, пункт (21).
(9) «Уклонение руководителей религиозных объединений от регистрации в органах юстиции Республики Казахстан»
Состав правонарушения лишен юридического смысла. По определениям пункта 1 статьи 7 и пункта 1 статьи 4 Закона о религии религиозное объединение может существовать только в статусе юридического лица. «Уклонение юридического лица от регистрации в органах государственного управления» - юридическая бессмыслица.
Часть 3 статьи 375
Состав правонарушения части 3 статьи 375
(10) организация и проведение собраний из числа несовершеннолетних лиц в целях осуществления или участия в религиозной деятельности, в том числе исполнения религиозных обрядов (церемоний) без согласия обоих родителей либо других законных представителей ребенка.
Санкции части 3 статьи 375
Штраф на физических лиц в размере десяти, на руководителей религиозных объединений в размере пятидесяти месячных расчетных показателей, на юридических лиц - в размере ста месячных расчетных показателей с приостановлением деятельности на срок до шести месяцев.
Анализ по составу правонарушения
Права ребенка на свободу религии, свободу ассоциации и свободу мирных собраний защищены статьей 14 Конвенции ООН по правам ребенка и подлежат только таким ограничениям, которые установлены законом и необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, нравственности и здоровья населения или защиты основных прав и свобод других лиц.
С другой стороны, право родителей или заменяющих их лиц руководить ребенком в осуществлении этих прав защищено статьей 18 МПГПП и Венским Документом 1989 года (принципы, п. 16.7).
Норма (10) не обеспечивает баланса между правами ребенка и правами родителей.
Норма не отвечает критериям допустимости ограничения прав ребенка и чрезмерно ограничительна по ряду параметров:
- распространена на все случаи собраний и групп религиозного характера;
- не учитывает возможного несогласия между опекунами или родителями по вопросам религиозного воспитания;
- не учитывает возможности воспитания ребенка в неполной семье;
- перекладывает бремя ответственности с родителей на других физических лиц, а также на религиозные объединения и их руководителей;
- устанавливает чрезмерно суровое наказание (с приостановлением деятельности религиозного объединения на срок до шести месяцев).
Часть 4 статьи 375
Составы правонарушений части 4 статьи 375
(11) осквернение почитаемых последователями той или иной религии предметов, строений и мест;
(12) оскорбление религиозных чувств физических лиц.
Санкции части 4 статьи 375
Штраф на физических лиц в размере восьми месячных расчетных показателей, на должностных лиц - в размере пятнадцати месячных расчетных показателей, на юридических лиц - в размере ста месячных расчетных показателей
Анализ по составу правонарушения
Норма (11) содержит юридически неопределенный и чрезвычайно широкий запрет на «осквернение почитаемых последователями той или иной религии предметов, строений и мест», отсутствующий в тексте Закона о религии.
Норма (12) расширяет запрет, установленный частью третьей статьи 3 Закона о религии. Если статья 3 Закона о религии налагает запрет на «распространение и размещение текстов и изображений, проведение публичных мероприятий, оскорбляющих религиозные чувства граждан, в общественных местах и в пределах ста метров от культовых зданий», то норма (12) распространяет этот запрет на все случаи «оскорбления религиозных чувств физических лиц» (см. Комментарий 4 к статье 3 Закона о религии).
Такие неясные и чрезмерно широкие запреты, между тем, влекут значительные штрафы.
Часть 5 статьи 375
Составы правонарушений части 5 статьи 375
(13) осуществление гражданами, иностранцами и лицами без гражданства миссионерской деятельности без учетной регистрации;
(14) нарушение правил проведения миссионерской деятельности.
Санкции части 5 статьи 375
Штраф на граждан в размере пятнадцати месячных расчетных показателей, на иностранцев и лиц без гражданства - в размере пятидесяти месячных расчетных показателей с административным выдворением за пределы Республики Казахстан.
Анализ по составам правонарушений части 5 статьи 375
(13) Осуществление гражданами, иностранцами и лицами без гражданства миссионерской деятельности без учетной регистрации.
Норма опирается на запреты, установленные статьей 4-1 Закона о религии, основанные на ошибочном с теологической точки зрения, юридически не определенном и необоснованно расширенном понятии «миссионерская деятельность» (см. Комментарий 6 к статье 4-1 Закона о религии).
Этот чрезвычайно широкий запрет, налагаемый на недопустимых основаниях, влечет суровые юридические последствия. При первичном нарушении физические лица - граждане подвергаются штрафу, а неграждане - штрафу с административным выдворением из страны.
Законодательство Казахстана не содержит никаких ограничений на распространение убеждений (философских взглядов, идеологических воззрений нерелигиозного характера и т.д.). Наложение жестких ограничений на распространение именно религиозных убеждений есть дискриминация по признаку принадлежности к религии. Неравная ответственность перед законом за одно и то же правонарушение для граждан и не граждан есть дискриминация по признаку гражданства. Дискриминация по любым основаниям запрещена статьей 14 Конституции РК и противоречит международным обязательствам страны как в рамках МПГПП, так и в рамках Хельсинкского, Венского и Маастрихтского Документов ОБСЕ (см. Комментарий 2 к части 1 статьи 375, п.п. (4), (5).
(14) Нарушение правил проведения миссионерской деятельности
«Правила проведения миссионерской деятельности» установлены в статье 4-2 Закона о религии. К ним относятся как излишне обременительные процедуры учетной регистрации, которая из уведомительной превращена фактически в разрешительную, так и требования ежегодно представлять местным властям для согласования литературу, аудио-, видео- и иные материалы религиозного характера.
В целом эти правила представляют собой систему широких ограничений свободы выражения, свободы передвижения, свободы распространения информации и т.д. Правила в высшей степени дискриминационны и не отвечают принципам необходимости и допустимости ограничений (см. Комментарий 7 к статье 4-2 Закона о религии).
Часть 6 статьи 375
Составы правонарушений части 6 статьи 375
(15) действия, предусмотренные в частях первой, второй, третьей и пятой настоящей статьи, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания;
(16) неустранение религиозным объединением в установленный срок нарушений, послуживших основанием для приостановления его деятельности.
Санкции части 6 статьи 375
Штраф на физических лиц в размере сорока, на руководителей религиозных объединений в размере двухсот месячных расчетных показателей, на юридических лиц - трехсот месячных расчетных показателей с запрещением деятельности религиозного объединения.
Анализ по составу правонарушений части 6 статьи 375
Часть 6 статьи 375 КоАП предусматривает по существу два дополнительных состава правонарушения:
а) «повторное правонарушение» или (15) - «действия, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания», предусмотренные соответственно частями 1, 2, 3 и 5 статьи 375 КоАП (см. выше пункты (1), (2), (3), (4), (5), (6), (7), (8), (9), (10), (13) и (14) настоящего Комментария);
б) «неустранение нарушений в установленный срок» или (16) - «неустранение религиозным объединением в установленный срок нарушений, послуживших основанием для приостановления его деятельности», предусмотренных соответственно частями 1, 2, 3 и 5 статьи 375 КоАП (см. выше пункты (1), (2), (3), (4), (5), (6), (7), (8), (9), (10), (13) и (14) настоящего Комментария).
Все замечания относительно составов «первичных» правонарушений, изложенные в комментариях к частям 1, 2, 3 и 5 статьи 375 КоАП, относятся в равной мере и к составам правонарушений части 6 этой статьи, поскольку ни фактор «повторности», ни фактор «неустранения в срок» не подразумевают отмены общих принципов обоснованности и соразмерности ограничений прав и свобод.
Пункт 2 Статьи 1 Законопроекта.
Изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан «О свободе вероисповедания и религиозных объединениях» (далее Закон о религии)
Статья 1-1. Основные понятия, используемые в настоящем Законе
Содержание изменений и дополнений
Статью 1-1 изложить в следующей редакции:
«Статья 1-1. Основные понятия, используемые в настоящем Законе
1) конфессия - религиозное течение, имеющее свое вероучение, культ и организацию;
2) культовое здание (сооружение) - объект, предназначенный для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества), построенный или переоборудованный для этих целей;
3) миссионерская деятельность - религиозная деятельность граждан Республики Казахстан, иностранцев и лиц без гражданства от имени религиозного объединения вне территории его деятельности по распространению своего вероисповедания;
4) объект религиоведческой экспертизы - учредительные и другие документы религиозного содержания юридических лиц, в том числе представленные заинтересованными государственными органами и религиозными объединениями материалы религиозного содержания и предметы религиозного назначения;
5) религиозная группа - добровольное объединение граждан, объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных потребностей, с прохождением учетной регистрации и без создания юридического лица;
6) уполномоченный орган - государственный орган в сфере обеспечения прав граждан на свободу вероисповедания и взаимодействия c религиозными объединениями, определяемый Правительством Республики Казахстан;
7) богослужение - совокупность культовых церемоний и действий, совершаемых священнослужителями по разработанному ритуалу и вытекающих из требований вероучения;
8) священнослужитель - лицо, уполномоченное соответствующим религиозным объединением на духовное, проповедническое служение;
9) культовое имущество - предметы, иные материальные объекты, необходимые для совершения религиозных обрядов, ритуалов и церемоний;
10) религиозная деятельность - деятельность, направленная на удовлетворение религиозных потребностей верующих.
Комментарий 3
1. Понятие «конфессия» (пункт 1) статьи 1-1) определено как «религиозное течение, имеющее свое вероучение, культ и организацию». На самом деле конфессия - очень сложное и неоднозначное, преимущественно христианское понятие, наиболее часто ассоциируемое с вероисповеданием. Введение религиоведческого термина не вызвано необходимостью, тем более что далее в тексте закона отсутствует его связь с какими-либо правоотношениями.
2. В понятие «культовое здание (сооружение)» (пункт 2) статьи 1-1), как «объект, предназначенный для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества)» введен такой признак, как «построенный или переоборудованный для этих целей». Это дополнение сужает определение, так как исключает возможность использования частных домов для проведения богослужений (см. Комментарий 18 к статье 12 Закона о религии). Такое ограничение недопустимо, поскольку оно:
- может произвольно использоваться для запрещения проведения религиозных собраний непопулярными религиозными группами, то есть для необоснованного ограничения свободы исповедовать свою религию или убеждения «в отправлении культа, выполнении религиозных и ритуальных обрядов и учении» «как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком», в нарушение обязательств Казахстана в рамках статей 18 и 21 МПГПП, а также в рамках Хельсинкского Документа 1975 года (принцип VII), Мадридского Документа 1983 года (принципы), Копенгагенского Документа 1990 года (п. 9.4) и Маастрихтского Документа 2003 года (п. 9);
- нарушает обязательство Казахстана по Венскому Документу 1989 года (Принципы, п. 16.4) - позволять верующим «основывать и содержать свободно доступные места богослужений или собраний»;
- противоречит конституционному принципу светскости государства и невмешательства государства в дела религиозных объединений (статья 1 и пункт 2 статьи 5 Конституции);
- противоречит положениям статей 4, 8 и 12 Конституции РК, которые отдают приоритет международным обязательствам страны перед ее законами.
3. Понятие «миссионерскую деятельность» в действующем Законе о религии определено как распространение вероисповедания, не представленного на территории Республики зарегистрированными религиозными объединениями. Пункт 3) статьи 1-1 заменяет это понятие на: «религиозная деятельность граждан Республики Казахстан, иностранцев и лиц без гражданства от имени религиозного объединения вне территории его деятельности по распространению своего вероисповедания».
3.1 «Религиозная деятельность по распространению своего вероисповедания» есть не что иное, как проповедование, одна из ключевых составляющих свободы выражения религиозных убеждений, закрепленной в статьях 18 и 19 МПГПП. Такая подмена понятий влечет серьезные ограничения свободы выражения религии, выходящие за пределы допустимых и необходимых.
3.2 Понятие «миссионерская деятельность» далее по тексту Закона связано с определенными правоотношениями, из которых вытекают обязанности и ответственность (обременительные процедуры «учетной» регистрации миссионеров, запрет на миссионерскую деятельность без регистрации с жесткими административными санкциями в случае нарушения запрета, вплоть до ликвидации религиозного объединения и т.д.).
3.3 Эти новые обязанности и ответственность распространены на неопределенно широкий круг лиц и случаев, поскольку по смыслу нового определения «миссионерской деятельности» миссионером будет считаться каждый, кто распространяет свои религиозные убеждения за пределами той территории, на которой действует его религиозная община.
3.4 Диапазон ограничений свободы проповедования расширяется условиями:
- религиозная община должна иметь юридический статус религиозного объединения (см. Комментарий 13 к пункту 7) статьи 7);
- необходимо наличие документа, удостоверяющего, что человек, распространяющий свои религиозные убеждения, действует от имени зарегистрированного религиозного объединения.
3.5 Такой чрезмерно широкий диапазон ограничений с неограниченными возможностями злоупотребления властью нарушает конституционный принцип светскости государства и невмешательства государства в дела религиозных объединений (статья 1 и пункт 2 статьи 5 Конституции).
4. Понятие «объект религиоведческой экспертизы (пункт 4) статьи 1-1) определено как «учредительные и другие документы религиозного содержания юридических лиц, в том числе представленные заинтересованными государственными органами и религиозными объединениями материалы религиозного содержания и предметы религиозного назначения».
4.1 Такое неясное и расширенное понятие предоставляет государству возможность не только проводить проверку устава объединения, но и выносить суждения в отношении вероисповедания и убеждений группы лиц и на основании этого суждения ограничивать их права (см. Комментарий 16 к статье 9 Закона о религии). Между тем свобода убеждений находится под абсолютной защитой и не может быть ограничена государством ни при каких условия (статья 39 Конституции РК).
4.2 Нарушается конституционный принцип светскости государства и невмешательства государства в дела религиозных объединений (статья 1 и пункт 2 статьи 5 Конституции).
5. Понятие «религиозная группа» в пункте 5) статьи 1-1 определено, как «добровольное объединение граждан, объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных потребностей, с прохождением учетной регистрации и без создания юридического лица».
5.1 Термин «духовные потребности» не отражает специфического характера «общности интересов», тогда как у членов «религиозной» группы общность интересов вполне определенная - свободное отправление религиозного культа сообща с другими, в соответствии со статьями 18 и 21 МПГПП и положениями принципа VII Хельсинкского Документа 1975 года, принципов Мадридского Документа 1983 года, пункта 9.4 Копенгагенского Документа 1990 года и пункта 9 Маастрихтского Документа 2003 года. Статьи 4, 8 и 12 Конституции РК отдают приоритет этим международным соглашениям перед законами страны.
5.2 Выражение «с прохождением учетной регистрации» не является характерным или определяющим признаком религиозной группы.
6. Понятие «богослужение» пункт 7) статьи 1-1 определяет как «совокупность культовых церемоний и действий, совершаемых священнослужителями по разработанному ритуалу и вытекающих из требований вероучения».
Статья 1 Конституции РК утверждает светский характер государства. Принцип невмешательства государства в дела религиозных объединений закреплен в пункте 2 статьи 5 Конституции. Светское государство не вправе определять и устанавливать признаки внешнего выражения вероисповедания (богослужение, молитва, исповедь, паломничество, монастырское служение и т.д.), так как они могут не соответствовать установлениям самих религиозных объединений (групп).
7. Понятие «священнослужитель» пункт 8) статьи 1-1 определяет как «лицо, уполномоченное соответствующим религиозным объединением на духовное, проповедническое служение». Светское государство не вправе определять и устанавливать критерии, кого считать священнослужителем. Не всегда священнослужитель - лицо, уполномоченное религиозным объединением, он может получать полномочия от более высокого по сану служителя, назначаться по праву наследования и т.д.
Свобода организации в соответствии со своей собственной иерархической структурой и свобода назначать или избирать руководителей в соответствии с нормами своей религии защищены обязательствами в рамках Венского Документа 1989 года (принципы, п.п. 16.4, 16.8). Положения статей 4, 8 и 12 Конституции РК отдают этим принципам приоритет перед законами страны.
8. Понятие «культовое имущество» пункт 9) статьи 1-1 определяет как «предметы, иные материальные объекты, необходимые для совершения религиозных обрядов, ритуалов и церемоний».
Определение «культового имущества» слишком узко ограничено «необходимостью для совершения религиозных обрядов, ритуалов и церемоний».
«Культовое имущество» более верно понимать как «имущество, необходимое для отправления культа». Понятие «отправление культа», кроме внешних проявлений веры в форме обрядов, ритуалов и церемоний, включает в себя и другие присущие ей действия - основание и содержание свободно доступных мест для проведения богослужений и собраний, осуществление мероприятий, неразрывно связанных с ведением основной деятельности (создание семинарий и религиозных школ, составление и распространение публикаций и т.д.).
9. Понятие «религиозная деятельность» пункт 10 статьи 1-1 определяет как «деятельность, направленная на удовлетворение религиозных потребностей верующих».
В соответствии с международными стандартами, это определение должно включать более широкий круг действий, включая обучение последователей и распространение вероучения, путем отправления культа, выполнения религиозных и ритуальных обрядов.
Статья 3. Право на свободу вероисповедания
Содержание дополнения
Статью 3 дополнить частью третьей следующего содержания:
«Запрещаются распространение и размещение текстов и изображений, проведение публичных мероприятий, оскорбляющих религиозные чувства граждан, в общественных местах и в пределах ста метров от культовых зданий».
Комментарий 4
1. Запрет лишен юридических оснований. Конституция РК в пунктах 3, 4, 5 статьи 5, пункте 5 статьи 12 и пункте 1 статьи 39 содержит перечень запретов и ограничений на проявления свободы вероисповедания. В этом перечне отсутствует такое основание для запрета, как «распространение и размещение текстов и изображений, проведение публичных мероприятий, оскорбляющих религиозные чувства граждан».
2. Запрет по морально-нравственным основаниям возможен только при соблюдении баланса между конкурирующими правами и свободами: свободой выражения и правами других лиц, что в значительной степени зависит от морально-нравственных ценностей, определяющих общественную психологию. «Оскорбление религиозных чувств», как и чувств неверующих и любых других чувств, может трактоваться субъективно (какие именно чувства и какого количества лиц оскорблены и каким образом, кто и каким образом это определяет и т.д.).
3. Установление территориальных границ запрета дает основания полагать, что «за пределами стометровой зоны» «оскорбление религиозных чувств» под запрет не попадает.
Статья 4. Государство и религиозные объединения
Содержание дополнений и изменений
Статью 4 изложить в следующей редакции:
«Статья 4. Государство и религиозные объединения
1. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. Никакие религии и религиозные объединения не пользуются никакими преимуществами по отношению к другим. Не допускается деятельность не зарегистрированных в установленном законодательством Республики Казахстан порядке религиозных объединений.
2. В соответствии с принципом отделения религиозных объединений от государства, государство:
не вмешивается в определение гражданином своего отношения к религии и религиозной принадлежности, в воспитание детей родителями либо другими законными представителями в соответствии со своими убеждениями и с учетом права ребенка на свободу вероисповедания;
не возлагает на религиозные объединения выполнение функций органов государственной власти, других государственных органов;
не финансирует религиозные объединения;
не вмешивается в деятельность религиозных объединений, если она не противоречит законам;
способствует установлению отношений взаимной терпимости и уважения между гражданами, исповедующими религии и не исповедующими их, а также межконфессиональному согласию.
3. В соответствии с принципом отделения религиозных объединений от государства, религиозные объединения:
не выполняют функции органов государственной власти и не вмешиваются в деятельность государственных органов;
не участвуют в деятельности политических партий, не оказывают им финансовую поддержку;
обязаны соблюдать требования законодательства.
4. Служители религиозных объединений могут участвовать в политической жизни наравне со всеми гражданами только от своего имени.
5. Не допускается образование политических партий религиозного характера. Запрещаются создание и деятельность религиозных объединений, цели и действия которых направлены на утверждение в государстве верховенства одной религии, разжигание религиозной вражды или розни, в том числе связанных с насилием или призывами к насилию и иным противоправным действиям. Запрещаются пропаганда религиозного экстремизма, а также совершение действий, направленных на использование межконфессиональных различий в политических целях.
6. Не допускается деятельность религиозных объединений, склоняющих и принуждающих к разрушению семьи, препятствующих получению обязательного среднего образования и выполнению гражданских обязанностей перед государством, наносящих ущерб нравственности, физическому и психическому здоровью граждан.
7. Не допускается деятельность религиозных объединений, принудительно вовлекающих в свою деятельность граждан и (или) препятствующих в выходе из религиозного объединения, в том числе путем шантажа, применения насилия или угрозы его применения, с использованием материальной или иной зависимости граждан, либо путем обмана.
8. Не допускается принуждение членов и последователей религиозного объединения к отчуждению принадлежащего им имущества в пользу религиозного объединения, его руководителей и других членов.».
(Примечание: Жирным шрифтом выделены положения, отсутствующие в действующей редакции статьи 4)
Комментарий 5
1. Пункт 1 новой редакции статьи 4 сохраняет норму действующего законодательства о запрете на деятельность незарегистрированных религиозных объединений. Эта норма недопустимо ограничивает свободу «исповедовать свою религию и убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в отправлении культа, выполнении религиозных и ритуальных обрядов и учении», в противоречие статьям 18 и 21 МПГПП, обязательствам Казахстана в рамках ОБСЕ по Хельсинкскому документу 1975 года (Принцип VII), Мадридскому Документу 1983 года (Принципы), Копенгагенскому Документу1990 года (п. 9.4) и Маастрихтскому Документу 2003 года (п. 9), а также положениям статей 4, 8 и 12 Конституции РК и статье 2 настоящего Закона.
2. Новая редакция статьи 4 содержит несколько новых запретов:
- пункт 6 вводит запрет на «деятельность религиозных объединений, склоняющих и принуждающих к разрушению семьи, препятствующих получению обязательного среднего образования и выполнению гражданских обязанностей перед государством, наносящих ущерб нравственности, физическому и психическому здоровью граждан»;
- пункт 7 вводит запрет на «деятельность религиозных объединений, принудительно вовлекающих в свою деятельность граждан и (или) препятствующих в выходе из религиозного объединения, в том числе путем шантажа, применения насилия или угрозы его применения, с использованием материальной или иной зависимости граждан, либо путем обмана»;
- пункт 8 вводит запрет на «принуждение членов и последователей религиозного объединения к отчуждению принадлежащего им имущества в пользу религиозного объединения, его руководителей и других членов.».
Все эти запреты выходят за пределы, установленные статьями 5 и 39 Конституции РК, статьями 18 и 22 МПГПП и пунктом 17 Венского Документа ОБСЕ 1989 года и противоречат принципам светского государства, закрепленным в статье 1 и пункте 2 статьи 5 Конституции РК, а также принципу презумпции в пользу обеспечения полноты прав и свобод.
3. Замечание относительно принципов юридической определенности и предсказуемости в равной мере относится и к сохраняемым в новой редакции статьи 4 юридически неопределенным словосочетаниям из действующего Закона «пропаганда религиозного экстремизма» и «использование межконфессиональных различий в политических целях».
Статья 4-1. Миссионерская деятельность
Содержание изменения
Статью 4-1 изложить в следующей редакции:
«Статья 4-1. Миссионерская деятельность
Граждане Республики Казахстан, иностранцы и лица без гражданства (далее - миссионер) осуществляют миссионерскую деятельность на территории Республики Казахстан после прохождения учетной регистрации.
Осуществление миссионерской деятельности лицами, не являющимися представителями религиозных объединений, а равно без учетной регистрации запрещается.».
Комментарий 6
Право на исповедование религии включает в себя право на распространение религиозных убеждений. Запрет на свободу проповедования без разрешения государственных органов нарушает положения статьи 18 МПГПП и статей 1, 4, 5, 8 и 12 Конституции РК.
Статья 4-2. Учетная регистрация лиц, осуществляющих миссионерскую деятельность
Содержание изменений и дополнений
В статье 4-2:
подпункт 3) изложить в следующей редакции:
«3) копию свидетельства о государственной регистрации религиозного объединения в Республике Казахстан, которую представляет миссионер;»;
дополнить подпунктом 3-1) следующего содержания:
«3-1) если миссионер представляет религиозное объединение иностранного государства, легализованный или апостилированный документ, удостоверяющий, что представляемое им религиозное объединение, которое представляет миссионер, является официально зарегистрированным в соответствии с законодательством своей страны;»
в абзаце третьем части 5
«слово «семи» заменить на слово «тридцати».
дополнить частью шестой следующего содержания:
«Документы, выданные иностранными государствами, предоставляются с нотариально засвидетельствованным переводом на государственный или русский языки или нотариально засвидетельствованной подлинностью подписи переводчика, осуществившего перевод.».
Комментарий 7
1. Учетная регистрация миссионеров по существу из уведомительной превращена в разрешительную. Необоснованное ограничение свободы проповедования нарушает положения статьи 18 МПГПП и статей 4, 8 и 12 Конституции РК.
2. Нормы статьи 4-2 не отвечают принципу презумпции в пользу права и принципу пропорциональности.
Например, миссионер должен представить легализованный или апостилированный документ, удостоверяющий, что представляемое им религиозное объединение является официально зарегистрированным в соответствии с законодательством своей страны. Между тем, во многих государствах нет обязательной регистрации религиозных объединений, что не делает их незаконными. Более того, во многих странах мира не существует законов о вероисповедании, религии или религиозных объединениях. Существуют только конституционные нормы, устанавливающие светский характер государства и гарантирующие свободу совести и религии.
3. Для регистрации в органах местной власти миссионер, представляющий религиозное объединение, действующее в Казахстане, должен представить копию свидетельства о государственной регистрации этого религиозного объединения. Предполагается, что зарегистрированное в одной области Казахстана религиозное объединение не имеет права действовать на территории другой области, поскольку такая деятельность будет считаться миссионерской. Это противоречит принципу равенства всех объединений перед законом и принципу недискриминации по любому основанию, в том числе и по месту регистрации, т.е. положениям статей 4, 8 и 14 Конституции РК, статей 1, 18, 20, и 28 МПГПП и обязательствам ОБСЕ по Хельсинкскому Документу 1975 года (принцип VII), Венского Документа 1989 года (Принципы, п.п. 16.1 и 16.2) и Маастрихтского Документа 2003 года (п. 9).
4. Действующий пункт 5 статьи 4-2 содержит требование к миссионеру представить местным органам власти для согласования при регистрации (а затем ежегодно) литературу, аудио-, видеоматериалы, что является прямым нарушением п. 1 ст. 20 Конституции РК, поскольку вводит цензуру. Требование, касающееся только литературы и предметов религиозного назначения, является дискриминацией по принципу религиозной принадлежности, что запрещено статьями 4, 8 и 14 Конституции РК, статьями 1, 18, 20, и 28 МПГПП и противоречит обязательствам ОБСЕ по Хельсинкскому Документу 1975 года (принцип VII), Венского Документа 1989 года (Принципы, п.п. 16.1 и 16.2) и Маастрихтского Документа 2003 года (п.9).
Статья 4-3. Религиозные группы
Содержание дополнения
Дополнить статьей 4-3 следующего содержания:
«Статья 4-3. Религиозные группы
1. Религиозной группой признается группа граждан, добровольно объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных потребностей, без создания юридического лица.
2. Члены религиозной группы вправе только в их кругу совершать религиозные обряды и церемонии, обучаться религии и религиозному воспитанию в зданиях (помещениях), принадлежащих членам группы и в пределах территории учетной регистрации религиозной группы.
3. Религиозная группа не вправе:
- учреждать предприятия и заниматься миссионерской деятельностью;
- основывать, арендовать и содержать открытые для широкого доступа места богослужений или религиозных собраний.
4. Религиозная группа подлежит регистрации в местных исполнительных органах.».
Комментарий 8
1. Использовано неверное определение «религиозная группа» (см. Комментарий 3 к статье 1-1).
2. Статья 4-3 вводит новый институт - «религиозная группа», которая по смыслу законопроекта не будет обладать правом юридического лица со всеми вытекающими из этого факта имущественными и иными последствиями.
3. Вводятся ограничения для верующих - членов «религиозной группы». Они могут «совершать обряды и церемонии, обучаться религии и религиозному воспитанию» «только в их кругу», только «в зданиях (помещениях), принадлежащих членам группы» и только «в пределах территории учетной регистрации религиозной группы».
Необоснованное ограничение свободы отправлять культы единолично или сообща с другими противоречит статьям 18 и 21 МПГПП, обязательствам ОБСЕ по Хельсинкскому Документу 1975 года (принцип VII), Мадридскому Документу
1983 года (Принципы), Копенгагенскому Документу 1990 года (п.9,4) и Маастрихтскому Документу 2003 года (п. 9) и статьям 4, 8 и 12 Конституции РК.
Ограничение свобод «религиозных групп» по сравнению с «религиозными объединениями» представляет собой дискриминацию по признаку наличия статуса юридического лица, запрещенную статьей 14 Конституции Республики Казахстан, положениями статей 1, 2, 20 и 26 МПГПП и обязательств ОБСЕ по Хельсинкскому Акту 1975 года (принцип VII) , Венскому Документу 1989 года (Принципы, п. 16.1) и Маастрихтскому Документу 2003 года (п. 9).
4. Однако и эта ограниченная свобода отправлять культы единолично или сообща с другими полностью уничтожается изменениями в часть 2-ю статьи 12 Закона, в соответствии с которыми для проведения собраний в частных жилищах вводится условие «соблюдения прав и интересов близ проживающих граждан, жильцов и собственников соседних жилищ» (см. Комментарий 18 к статье 12). Отступления от международных обязательств - аналогичны пункту 3 настоящего Комментария.
5. «Религиозным группам» запрещено: «учреждать предприятия и заниматься миссионерской деятельностью; основывать, арендовать и содержать открытые для широкого доступа места богослужений или религиозных собраний». Эти ограничения и запреты:
5.1 Уничтожают свободу основывать и содержать свободно доступные места богослужений или собраний, что противоречит обязательствам ОБСЕ по Венскому Документу 1989 года (Принципы, п. 16.4) и положениям статей 4, 8 и 12 Конституции РК.
5.2 Уничтожают свободу проповедовать и вести миссионерскую деятельность, что нарушает положения статьи 18 МПГПП и статей 4, 8 и 12 Конституции РК.
5.3 Представляют собой дискриминацию «религиозных групп» по сравнению с «религиозными объединениями» по признаку наличия статуса юридического лица, запрещенную статьей 14 Конституции Республики Казахстан, положениями статей 1, 2, 20 и 26 МПГПП и обязательств ОБСЕ по Хельсинкскому Акту 1975 года (принцип VII) , Венскому Документу 1989 года (Принципы, п. 16.1) и Маастрихтскому Документу 2003 года (п. 9).
6. Для «религиозных групп» не запрещены, но и не значатся в числе разрешенных такие свободы, как:
6.1 Свобода производить, приобретать и использовать в соответствующем объеме необходимые предметы и материалы, связанные с религиозными обрядами, обычаями или убеждениями, что противоречит обязательствам ОБСЕ по Венскому Документу 1989 года (Принципы, п.п. 16.9 и 16.10) и по Копенгагенскому Документу 1990 года (п. 32), а также статьям 4, 8 и 12 Конституции РК.
6.2 Свобода испрашивать и получать от отдельных лиц и организаций добровольные финансовые и иные пожертвования, что противоречит обязательствам ОБСЕ по Венскому Документу 1989 года (Принципы, п.п. 16.4) и статьям 4, 8 и 12 Конституции РК.
7. Закон не устанавливает порядок и процедуры учетной регистрации «религиозных групп», прямо затрагивающие их права и свободы, относя их на подзаконные нормативные акты, что открывает возможности для произвольного ограничения прав и свобод членов «религиозных групп» со стороны государственных служащих в процессе учетной регистрации. Это противоречит международно признанному принципу законности ограничения прав и свобод и прямо нарушает положения пункта 1 статьи 39 Конституции РК.
Статья 4-4. Религиоведческая экспертиза
Содержание изменений и дополнений
Статья 4-4. Религиоведческая экспертиза
«1. Государство вправе проводить религиоведческую экспертизу по основаниям, устанавливаемым настоящим Законом. Обеспечение проведения религиоведческой экспертизы осуществляет уполномоченный орган.
2. Основаниями проведения религиоведческой экспертизы являются:
1) обращение физических и юридических лиц в уполномоченный орган;
2) поступление религиозной литературы, иных информационных материалов религиозного содержания в библиотечные фонды Республики Казахстан;
3) приказ регистрирующего органа о перерыве срока государственной регистрации юридического лица для проведения религиоведческой экспертизы;
4) приказ уполномоченного органа по иным основаниям.
3. К объектам религиоведческой экспертизы относятся учредительные, а также другие документы юридических лиц религиозного содержания, в том числе религиозная литература, иные информационные материалы религиозного содержания и предметы религиозного назначения.
4. Порядок проведения религиоведческой экспертизы определяется Правительством Республики Казахстан.».
Комментарий 9
1. Вводится специальный институт государственной религиоведческой экспертизы (далее - РЭ), обеспечение которой возлагается на «уполномоченный орган». Деятельность этого экспертного института предполагается сосредоточить исключительно на сфере религиозных прав и свобод и взаимоотношений между государством и религиозными группами и объединениями.
2. В сферу РЭ отнесен неопределенно широкий круг объектов: «учредительные, а также другие документы юридических лиц религиозного содержания, в том числе религиозная литература, иные информационные материалы религиозного содержания и предметы религиозного назначения».
3. От результатов РЭ зависит осуществление основополагающих прав и свобод, составляющих свободу вероисповедания:
3.1 Свобода получения признанного юридического статуса:
- при назначении РЭ прерывается установленный законом срок государственной регистрации (часть 5 статьи 9);
- экспертное заключение по результатам РЭ является основанием для решения о регистрации или об отказе в регистрации религиозного объединения (часть 8 статьи 9).
3.2 Свобода производить, приобретать и использовать в соответствующем объеме необходимые предметы и материалы, связанные с религиозными обрядами, обычаями или убеждениями, а также свобода писать, выпускать и распространять соответствующие публикации в области религии или убеждений:
- запрещен ввоз религиозной литературы и иных информационных материалов на территорию Республики Казахстан без проведения РЭ (часть 3 статьи 13);
- запрещена передача в библиотечные фонды религиозной литературы и иных информационных материалов без проведения РЭ (часть 4 статьи 13).
4. Формальные процедурные моменты, связанные с назначением РЭ, не раскрывают необходимых и обязательных условий для ее назначения, и не содержат никаких гарантий соблюдения прав и законных интересов религиозных объединений и их членов.
Такие поводы, как «обращение физических и юридических лиц в уполномоченный орган», «поступление религиозной литературы, иных информационных материалов религиозного содержания в библиотечные фонды Республики Казахстан», «приказ регистрирующего органа о перерыве срока государственной регистрации юридического лица для проведения религиоведческой экспертизы» и «приказ уполномоченного органа по иным основаниям» сами по себе не могут быть основаниями для назначения и проведения процедур, существенно ограничивающих или уничтожающих конституционные и международно признанные права и свободы (например, отказ в получении юридического статуса по результатам РЭ).
5. Определение порядка и процедур проведения РЭ, затрагивающих права и свободы, отнесено к компетенции правительства, в то время как они должны быть определены только Законом.
6. Введение РЭ в неопределенно широком спектре и по неопределенным Законом основаниям и процедурам представляет собой:
- прямое и неограниченное вмешательство государства в дела религиозных объединений, запрещенное статьей 5 Конституции РК и статьей 4 настоящего закона;
- дискриминацию религиозных объединений по отношению к другим юридическим лицам, для которых такой институт не предусмотрен, в нарушение статей 4, 8 14 Конституции РК, статей 1, 18, 20, 26 и 27 МПГПП и обязательств Казахстана в рамках Документов ОБСЕ: Хельсинкского 1975 года (Принцип VII), Венского 1989 года (Принципы, п.п. 16.1 и 16.2) и Маастрихтского 2003 года (п.9);
- необоснованное ограничение свободы получать признанный юридический статус, в нарушение статей 4, 8 12 Конституции РК и обязательств Казахстана в рамках Документов ОБСЕ: Мадридского 1983 года (принципы) и Венского 1989 года (Принципы, п. 16.3);
- необоснованное ограничение свободы производить, приобретать и использовать в соответствующем объеме необходимые предметы и материалы, связанные с религиозными обрядами, обычаями или убеждениями, а также свободы писать, выпускать и распространять соответствующие публикации в области религии или убеждений, в нарушение статей 4, 8 12 Конституции РК и обязательств Казахстана в рамках Документов ОБСЕ: Венского 1989 года (Принципы, п.п. 16.9, 16.10) и Копенгагенского 1990 года (п. 32).
Статья 5. Светский характер государственного образования и религиозное образование
Содержание дополнения
Дополнить частью 3 следующего содержания:
«Организация и проведение священнослужителями или членами религиозных групп или объединений, а равно другими лицами для проведения религиозной деятельности собраний или групп из числа несовершеннолетних лиц разрешается с согласия обоих родителей или других законных представителей ребенка».
Комментарий 10
1. Право ребенка посещать собрания и группы, организованные или проводимые «священнослужителями или членами религиозных групп или объединений, а равно другими лицами для проведения религиозной деятельности» - ограничивается условием обязательного наличия разрешения обоих родителей или других законных представителей ребенка.
Это условие представляет собой дискриминацию в правах ребенка по признаку полноты семьи (наличия обоих родителей), запрещенную статьей 14 Конституции Республики Казахстан, положениями статей 1, 2, 20 и 26 МПГПП и обязательств ОБСЕ по Хельсинкскому Акту 1975 года (принцип VII), Венскому Документу 1989 года (Принципы, п. 16.1) и Маастрихтскому Документу 2003 года (п. 9).
2. Это же условие, обязательное для посещения собраний и групп религиозного характера, по сравнению с другими собраниями и группами (например, спортивными), представляет дискриминацию ребенка и его родителей по признаку характера собрания (см. пункт 1).
3. Предъявление родителям и их детям каких-либо условий для посещения собраний и групп «организованных или проводимых священнослужителями, членами религиозных групп или объединений, а равно другими лицами» нарушает конституционный принцип светскости государства и невмешательства государства в дела религиозных объединений (статья 1 и пункт 2 статьи 5 Конституции).
4. Предъявление родителям и их детям каких либо условий для посещения собраний и групп организованных или проводимых «священнослужителями, членами религиозных групп или объединений, а равно другими лицами» - ограничивает свободу родителей и законных представителей ребенка обеспечивать религиозное и нравственное воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями, т.е. противоречит положениям статей 4, 8 и 12 Конституции РК, пункта 4 статьи 18 МПГПП и обязательств ОБСЕ по Венскому Документу 1989 года (Принципы, пункт 16.7).
Статья 6-1. Компетенция уполномоченного органа
Содержание изменений и дополнений
Дополнить пунктом 2-1) следующего содержания:
«2-1) проводит проверку достоверности списка инициативной группы граждан (представителей) по созданию религиозного объединения на соответствие требованиям статьи 7 настоящего Закона в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан;».
В пункте 7):
«после слов «с участием представителей» исключить слова «религиозных организаций, общественных объединений;»
после слов «на свободу совести» добавить слова «специалистов в области права на свободу вероисповедания;».
В пункте 10):
«После слов «в том числе» добавить слова «обращается в суд с заявлением о принудительной ликвидации».
Дополнить пунктом 12) следующего содержания:
«12) согласовывает деятельность иностранных религиозных объединений на территории Республики Казахстан, а также назначение иностранными религиозными центрами руководителей религиозных объединений в Республике Казахстан.».
Комментарий 11
1. «Уполномоченный орган» наделяется полномочиями проверять достоверность списков инициативной группы граждан по созданию религиозного объединения. Это контрольно-надзорная функция, не свойственная «органу по содействию гражданам в реализации права на свободу совести и вероисповедания».
Обязательное указание гражданами в этом списке своей религиозной принадлежности является прямым нарушением пункта 1 статьи 19 Конституции РК.
Практика показывает, что существующие процедуры проверки достоверности списков, например, политических партий приводят к затягиванию их регистрации.
Норма ограничивает свободу получения признанного юридического статуса, в нарушение обязательств ОБСЕ по Венскому Документу 1989 года (Принципы, п. 16.3) и положения статей 4, 8 и 12 Конституции РК.
2. «Уполномоченному органу» придаются функции инициатора судебного преследования («обращение в суд с заявлением о принудительной ликвидации религиозных объединений и иных юридических лиц»).
3. «Уполномоченный орган» наделяется дополнительными полномочиями «согласовывать деятельность иностранных религиозных объединений на территории Республики Казахстан, а также назначение иностранными религиозными центрами руководителей религиозных объединений в Республике Казахстан». Хотя эта норма основана на положении п. 5 статьи 5 Конституции РК, она представляет собой необоснованное вмешательство государства в дела религиозных объединений, противоречащее положениям пункта 1 статьи 1 и пункта 2 статьи 5 Конституции РК. Обязательства Казахстана в рамках Венского Документа 1989 года (Принципы, п.п. 16.4 и 16.8), которые предписывают государству обеспечить религиозным объединениям свободу организовываться в соответствии со своей собственной иерархической структурой, а также свободу готовить, назначать или избирать руководителей в соответствии с нормами своей религии.
Статья 6-2. Компетенция местных исполнительных органов областей (города республиканского значения, столицы), районов (городов областного значения) в сфере регулирования отношений с религиозными объединениями
Содержание изменения
Подпункт 2) статьи 6-2 изложить в следующей редакции:
«2) проводят учетную регистрацию и перерегистрацию миссионеров и религиозных групп, согласно Правилам, утвержденным уполномоченным органом».
Комментарий 12
Закон не устанавливает порядок и процедуры учетной регистрации «религиозных групп», прямо затрагивающие их права и свободы, и относит их к ведомственному акту - «Правилам, утвержденным уполномоченным органом». Это открывает возможности для произвольного ограничения прав и свобод членов «религиозных групп» со стороны государственных служащих в процессе учетной регистрации. Кроме того, это противоречит международно признанному принципу законности ограничения прав и свобод и нарушает положения пункта 1 статьи 39 Конституции РК.
Статья 7. Религиозные объединения (новая редакция)
Содержание изменений и дополнений
Статью 7 изложить в следующей редакции:
«Статья 7. Религиозные объединения
1. Религиозным объединением признается добровольное объединение граждан, в установленном законодательными актами порядке объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных потребностей.
2. Религиозные объединения должны иметь следующие признаки:
- наличие единого вероучения;
- совершение богослужений, религиозных обрядов и проповедей, иных религиозных церемоний;
- религиозное проповедование и религиозное воспитание своих последователей.
3. Религиозные объединения в зависимости от территории деятельности подразделяются на местные и центральные.
4. Местным религиозным объединением признается религиозное объединение, образованное в целях совместного удовлетворения религиозных интересов и потребностей по инициативе не менее пятидесяти совершеннолетних граждан, сзывающих учредительное собрание (съезд, конференцию), на котором принимается устав и формируются его органы.
5. Центральным религиозным объединением признается религиозное объединение, созданное по инициативе уполномоченных представителей местных религиозных объединений, действующих на территории не менее пяти областей, городов республиканского значения, столицы не менее десяти лет, созывающих учредительное собрание (съезд, конференцию), на котором принимается устав и формируются его органы. Основанием для получения статуса центрального религиозного объединения является заключение уполномоченного органа на соблюдение местными религиозными объединениями, учреждающими центральное религиозное объединение, действующего законодательства Республики Казахстан.
6. Центральные религиозные объединения в соответствии со своими уставами вправе создавать духовные (религиозные) организации образования, реализующие профессиональные учебные программы подготовки священнослужителей.
7. Создание и деятельность юридических лиц, занимающихся удовлетворением религиозных интересов и потребностей граждан в иной организационно-правовой форме, кроме как религиозное объединение, не допускается.».
Комментарий 13
1. Пункт 1 статьи 7 определяет «религиозное объединение» как «добровольное объединение граждан, в установленном законодательными актами порядке объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных потребностей».
1.1 По смыслу этого определения «не граждане» не могут быть членами религиозного объединения и не могут свободно отправлять религиозный культ сообща с другими. Между тем пункт 4 статьи 12 Конституции РК гарантирует, что «Иностранцы и лица без гражданства пользуются в Республике Казахстан правами и свободами, а также несут обязанности, установленные для граждан ...».
Исключение «не граждан» из круга лиц, обладающих свободой отправления религиозного культа «сообща с другими» - есть дискриминация по признаку наличия гражданства, запрещенная статьей 14 Конституции РК, и нарушает международные обязательства Казахстана по МПГПП (статьи 1,18, 20, 26 и 27) и в рамках ОБСЕ: Хельсинкского Документа 1975 года (Принцип VII), Венского Документа 1989 года (принципы, п.п. 16.1, 16.2) и Маастрихтского Документа 2003 года (п. 9).
1.2 Термин «духовные потребности» не отражает специфического характера «общности интересов», тогда как у членов «религиозного» объединения (группы) общность интересов вполне определенная - свободное отправление религиозного культа сообща с другими, в соответствии со статьями 18 и 21 МПГПП и положениями принципа VII Хельсинкского Документа 1975 года, принципов Мадридского Документа 1983 года, пункта 9.4 Копенгагенского Документа 1990 года и пункта 9 Маастрихтского Документа 2003 года. Статьи 4, 8 и 12 Конституции РК отдают приоритет этим международным соглашениям перед законами страны.
2. Пункт 2 статьи 7 перечисляет признаки, при наличии которых объединение признается религиозным: «наличие единого вероучения; совершение богослужений, религиозных обрядов и проповедей, иных религиозных церемоний; религиозное проповедование и религиозное воспитание своих последователей». Норма не учитывает разнообразия признанных религий, некоторые из которых (например, восточных) не имеют единого вероучения или не проводят богослужений или проповедей.
3. Пункт 3 статьи 7 устанавливает, что религиозные объединения в зависимости от территории деятельности делятся на «местные» и «центральные». Такое разделение ограничивает деятельность религиозных объединений по территории, в нарушение статьи 5 Конституции РК (гарантирующей равенство всех общественных объединений), пункта 2 статьи 14 Конституции РК (о запрете дискриминации) и статьи 39 Конституции РК (о запрете ограничения свободы совести по любым основаниям). Гражданское законодательство РК также не предусматривает ограничение прав физических и юридических лиц по территории деятельности (за исключением случаев лицензирования).
4. Установленная в пункте 4 статьи 7 норма 50 человек для создания «местного» религиозного объединения (вместо 10 в действующем законе) дискриминационна по отношению к малочисленным религиозным группам, особенно тем, которые организуют свою деятельность по принципу религиозного братства (паствы), и могут не иметь большого числа членов. Кроме того, в Казахстане, с его обширной территорией и малой плотностью населения, во многих населенных пунктах верующие, даже принадлежащие к «титульной» религии, желающие создать религиозное объединение, не смогут найти необходимых для этого 50 человек. Повышение требований к количеству инициаторов поставит под угрозу существование многих законопослушных религиозных объединений. Дискриминация по любым основаниям запрещена статьей 14 Конституции РК, и нарушает международные обязательства Казахстана по МПГПП (статьи 1, 18, 20, 26 и 27) и в рамках ОБСЕ: Хельсинкского Документа 1975 года (Принцип VII), Венского Документа 1989 года (принципы, п.п. 16.1, 16.2) и Маастрихтского Документа 2003 года (п. 9).
5. Пункт 5 статьи 7 определяет единый порядок создания «центрального» религиозного объединения: «по инициативе уполномоченных представителей местных религиозных объединений, действующих на территории не менее пяти областей, городов республиканского значения, столицы не менее десяти лет».
Это требование необоснованно ограничивает свободу организации в соответствии со своей собственной иерархической и институционной структурой, особо оговоренную пунктом 16.4 Венского Документа 1989 года.
6. Пункт 5 статьи 7 требует, чтобы «местные» религиозные объединения, желающие создать «центральное» религиозное объединение, функционировали не менее 10 лет и не менее чем в пяти административных единицах страны. Это требование дискриминационно по отношению к группам, не имеющим широкого представительства в стране. Практическое применение этой нормы приведет к тому, что многие существующие централизованные религиозные организации будут вынуждены прекратить свою деятельность. Налицо нарушение свободы организации в соответствии со своей собственной иерархической и институционной структурой, в соответствии с обязательствами Казахстана по Венскому Документу 1989 года (пункт 16.4).
7. Пункт 5 статьи 7 устанавливает, что «Основанием для получения статуса центрального религиозного объединения является заключение уполномоченного органа на соблюдение местными религиозными объединениями, учреждающими центральное религиозное объединение, действующего законодательства Республики Казахстан».
7.1 Поскольку термин «законодательство» охватывает все законы и подзаконные нормативные акты, практически невозможно предположить, что какая либо группа способна в течение 10 лет «соблюдать действующее законодательство», не допустив ни одного нарушения (например, не сдать вовремя налоговую отчетность). Такое неопределенно широкое условие открывает неограниченные возможности для произвольной оценки «законопослушности», которая влечет за собой практически уничтожение права на создание «центрального» объединения.
7.2 На «уполномоченный орган» возлагается несвойственная ему функция оценки «законопослушности».
7.3 Нарушения административного или уголовного законодательства должны преследоваться в установленном законом порядке, но не могут использоваться как основание для ограничения других прав и свобод, в частности права на организацию в соответствии со своей иерархической и институциональной структурой, как того требуют обязательства Казахстана по пункту 16.4 Венского Документа 1989 года.
8. Пункт 6 статьи 7 устанавливает, что только «центральные» религиозные объединения «вправе создавать духовные (религиозные) организации образования, реализующие профессиональные учебные программы подготовки священнослужителей». Это положение дискриминационно в отношении религиозных меньшинств или недавно созданных религиозных групп. Обучение священнослужителей жизненно важно для поддержания деятельности религиозного объединения и должно быть предоставлено всем группам верующих, а не исключительно тем группам, которые более распространены по территории страны и действуют на ней более десяти лет. В рамках Венского Документа 1989 года (пункты 16.4 и 16.8) Казахстан обязался «уважать право каждого давать и получать религиозное образование ... индивидуально, или совместно с другими» и «разрешать подготовку религиозного персонала в соответствующих заведениях».
9. Пункт 7 статьи 7 запрещает «создание и деятельность юридических лиц, занимающихся удовлетворением религиозных интересов и потребностей граждан в иной организационно-правовой форме, кроме как религиозное объединение».
Этот запрет нарушает право исповедовать свою религию или убеждения «в отправлении культа, выполнении религиозных и ритуальных обрядов и учении» «как единолично, так и сообща с другими», как это предусмотрено статьей 18 MПГПП. В рамках Мадридского Документа 1983 года (п. 12) Казахстан обязался «признавать, уважать и ... принимать меры, необходимые для обеспечения свободы личности исповедовать, единолично или совместно с другими, религию или веру, действуя согласно велению собственной совести».
Статья 8. Устав (Положение) религиозного объединения
Содержание дополнения
В статье 8 пункт 1 дополнить подпунктами следующего содержания:
«- условие и порядок приобретения и утраты членства, права и обязанности участников (членов) религиозного объединения;
- порядок использования имущества в случае ликвидации религиозного объединения;
- сведения о филиалах и представительствах.».
Комментарий 14
1. Не во всех религиозных объединениях имеется фиксированное членство, как с точки зрения вероисповедной принадлежности, так и с точки зрения организационных видов религиозных объединений. Такого членства нет, например, в духовных организациях образования, монастырях.
Филиалы и представительства для вновь организуемых религиозных объединений настоящим Законом не предусматриваются.
2. Закрепление законом принципов организационного устройства всех религиозных объединений нарушает конституционный принцип светскости государства и невмешательства государства в дела религиозных объединений (статья 1 и пункт 2 статьи 5 Конституции).
3. Установление единой структуры религиозного объединения с фиксированным членством уничтожает свободу организовываться в соответствии со своей собственной иерархической и институционной структурой, вопреки обязательствам ОБСЕ по Венскому Документу 1989 года (Принципы, п. 16.4), и в нарушение статей 4, 8 и 12 Конституции РК.
Статья 8-1. Наименование и символика религиозного объединения
Содержание дополнения
Дополнить статьей 8-1 следующего содержания:
«Статья 8-1. Наименование и символика религиозного объединения
1. Полное и сокращенное наименования религиозного объединения должны в обязательном порядке содержать вероисповедную принадлежность. Религиозное объединение обязано указывать свое полное наименование при осуществлении деятельности.
2. Полное и сокращенное наименования религиозного объединения и его символика не должны полностью или до степени смешения дублировать наименование и символику государственных органов, религиозных объединений, зарегистрированных в Республике Казахстан, также религиозных объединений, ликвидированных и (или) запрещенных в связи с нарушением законодательства Республики Казахстан.».
Комментарий 15
Требование «указывать полное наименование при осуществлении деятельности» относится к неопределенно широкому кругу действий, что дает возможность произвольного и неограниченного вмешательства представителей государства в дела религиозных объединений
У многих религиозных объединений совпадают наименования вероисповедания, имена церквей, порой их различает только название города или области. В этой связи термин «до степени смешения» выглядит проблемным.
Статья 9. Регистрация религиозных объединений
Содержание изменений и дополнений
В статье 9:
часть первую исключить;
часть третью изложить в следующей редакции:
«Государственная регистрация центральных религиозных объединений, а также образуемых ими юридических лиц осуществляется Министерством юстиции Республики Казахстан, а регистрация местных религиозных объединений - территориальными органами юстиции.»;
дополнить частью четвертой следующего содержания:
«Для государственной регистрации религиозного объединения дополнительно представляются сведения об основах вероучения и соответствующей ему практики, в том числе об истории возникновения конфессии и данного религиозного объединения, формах и методах его деятельности, об отношении к браку и семье, образовании, особенностях отношения к здоровью последователей данного религиозного объединения, ограничений гражданских прав и обязанностей его членов и служителей.»;
часть пятую изложить в следующей редакции:
«Срок государственной регистрации прерывается в случае осуществления регистрирующим органом проверки списка инициативной группы граждан (представителей) по созданию религиозного объединения на соответствие требованиям статьи 7 настоящего Закона, а также необходимости проведения религиоведческой экспертизы и иным основаниям, предусмотренным законами Республики Казахстан»;
дополнить шестой, седьмой и восьмой частями следующего содержания:
«Срок государственной регистрации религиозного объединения, исповедующее вероучение, ранее неизвестное в Республике Казахстан, может прерываться на срок до шести месяцев.
Религиозное объединение обязано ежегодно информировать орган, принявший решение о ее государственной регистрации, о продолжении своей деятельности. Непредставление указанных сведений в соответствии с настоящим Законом является основанием для обращения регистрирующего органа в суд с иском о признании религиозного объединения прекратившим свою деятельность.
Экспертное заключение по результатам проведенной религиоведческой экспертизы является основанием для принятия регистрирующим органом решения о государственной регистрации или отказе в государственной регистрации религиозного объединения.».
Комментарий 16
1. Часть 4 статьи 9 вводит дополнительное требование к регистрации религиозных объединений: «дополнительно представляются сведения об основах вероучения и соответствующей ему практики, в том числе об истории возникновения конфессии и данного религиозного объединения, формах и методах его деятельности, об отношении к браку и семье, образовании, особенностях отношения к здоровью последователей данного религиозного объединения, ограничений гражданских прав и обязанностей его членов и служителей.».
Государственному органу, отвечающему за регистрацию, предоставляется неограниченная свобода в оценке религиозных убеждений и средств их выражения. Это противоречит положениям статей 1 и 5 Конституции РК и статьи 18 МПГПП.
2. Поскольку такая оценка может стать причиной отказа в регистрации, произвольно ограничивается право на получение признанного юридического статуса, т.е. обязательств Казахстана в рамках Мадридского Документа 1983 года (Принципы) и Венского Документа 1989 года (Принципы, п. 16.3). Статьи 4, 8 и 12 Конституции РК отдают приоритет международным обязательствам перед законами страны.
3. В отличие от других юридических лиц, дополнительные требования к документам, представляемым для регистрации, предъявляются исключительно к религиозным объединениям, что представляет собой дискриминацию по виду юридического лица, запрещенную статьей 14 Конституции РК, положениями статей 1, 18, 20, и 28 МПГПП и обязательствам ОБСЕ по Хельсинкскому Документу 1975 года (принцип VII), Венского Документа 1989 года (Принципы, п.п. 16.1 и 16.2) и Маастрихтского Документа 2003 года (п.9).
4. Часть 5 статьи 9 устанавливает неопределенно широкий перечень оснований для прерывания срока государственной регистрации: «в случае осуществления регистрирующим органом проверки списка инициативной группы граждан (представителей) по созданию религиозного объединения на соответствие требованиям статьи 7 настоящего Закона, а также необходимости проведения религиоведческой экспертизы и иным основаниям, предусмотренным законами Республики Казахстан».
При этом не указаны:
- период времени, на который прерывается срок регистрации;
- условия, вызывающие необходимость проведения религиоведческой экспертизы;
- что должна выяснить экспертиза;
- в каких случаях выводы экспертизы могут быть основанием для отказа в регистрации.
Эти обстоятельства открывают неограниченные возможности для злоупотребления свободой действий и дискриминации (см. пункт 3 данного комментария).
5. Неопределенность перечня оснований для прерывания срока государственной регистрации усугубляется таким «основанием», как «иные основания, предусмотренные законами Республики Казахстан».
6. Часть 6 статьи 9 устанавливает неоправданно большой срок (6 месяцев) прерывания государственной регистрации для «религиозного объединения, исповедующего вероучение, ранее неизвестное в Республике Казахстан», что представляет собой дискриминацию по степени известности в стране (см. пункт 3 данного комментария).
Комитет по правам человека ООН в Замечаниях Общего Порядка относительно статьи 18 МПГПП отмечает, что «Статья 18 не ограничивается в своем применении традиционными религиями или религиями и вероучениями, имеющими институциональные характеристики или практику, аналогичные тем, которые имеют традиционные религии. ... Комитет с озабоченностью рассматривает любую тенденцию по дискриминации в отношении какой-либо религии или вероучения по каким-либо основаниям, включая факт их недавнего основания либо то, что они представляют религиозные меньшинства, могущие стать объектом враждебности со стороны преобладающего религиозного сообщества».
7. Часть 7 статьи 9 устанавливает для религиозных объединений обязанность «ежегодно информировать орган, принявший решение о
государственной регистрации, о продолжении своей деятельности. Непредставление указанных сведений ... является основанием для обращения регистрирующего органа в суд с иском о признании религиозного объединения прекратившим свою деятельность». Эта обязанность, в отличие от всех юридических лиц, вводится только для одного вида юридического лица - религиозного объединения, что является дискриминацией по виду юридического лица (см. пункт 3 данного комментария)
8. Часть 8 статьи 9 устанавливает, что «экспертное заключение по результатам ... религиоведческой экспертизы является основанием для принятия регистрирующим органом решения о государственной регистрации или отказе в государственной регистрации религиозного объединения.»
Экспертное заключение должно рассматриваться и оцениваться в числе других документов и материалов, представленных для регистрации. Оно не может быть единственным основанием для принятия регистрирующим органом решения о государственной регистрации или отказе в государственной регистрации религиозного объединения.
Статья 9-1. Отказ в регистрации религиозного объединения
Содержание дополнения
Дополнить статьей 9-1 следующего содержания:
«Статья 9-1. Отказ в регистрации религиозного объединения
Решение об отказе в регистрации религиозного объединения может быть принято в случаях, если:
предмет и цели деятельности религиозного объединения противоречат Конституции и законодательству Республики Казахстан;
создаваемое объединение не признано в качестве религиозного;
устав и другие представленные документы не соответствуют требованиям законодательства Республики Казахстан или содержащиеся в них сведения недостоверны;
в едином государственном регистре юридических лиц ранее зарегистрировано религиозное объединение с тем же наименованием (частью наименования);
нарушен порядок создания и реорганизации юридического лица, установленный законодательными актами Республики Казахстан;
не представлен передаточный акт или разделительный баланс либо в них отсутствуют положения о правопреемстве реорганизованного юридического лица.
Решение об отказе в регистрации центрального религиозного объединения может быть принято также в случаях:
неоднократного нарушения религиозными объединениями, создающими центральное религиозное объединение, законодательства Республики Казахстан при совершении религиозной деятельности либо нарушения законодательства, причинившего ущерб интересам государства, физических и юридических лиц;
неустранения причин, по которым приостановлено действие религиозных объединений, создающих центральное религиозное объединение.
В случае отказа в государственной регистрации религиозного объединения регистрирующий орган обязан в письменном виде выдать ему мотивированный отказ в порядке, установленном законами Республики Казахстан. Отказ может быть обжалован в судебном порядке.».
Комментарий 17
1. Само по себе выведение религиозных объединений из сферы действия Закона РК о государственной регистрации юридических лиц (далее Закон о регистрации) и установление для них оснований для отказа в регистрации в специальном законе является дискриминацией по организационно-правовой форме юридического лица (см. Комментарий 23 к пункту 3 статьи 1 Законопроекта о внесении дополнений в статью 11 Закона РК «О государственной регистрации юридических лиц»).
2. Статья 9-1 Законопроекта устанавливает условия отказа в регистрации религиозного объединения, значительно отличающиеся от условий, установленных для всех юридических лиц статьей 11 Закона о регистрации.
2.1 Для религиозных объединений вводятся дополнительные условия для отказа в регистрации, которые не предъявляются другим юридическим лицам:
- «предмет и цели деятельности религиозного объединения противоречат Конституции и законодательству Республики Казахстан;
- создаваемое объединение не признано в качестве религиозного;
- неоднократное нарушение религиозными объединениями, создающими центральное религиозное объединение, законодательства Республики Казахстан при совершении религиозной деятельности либо нарушение законодательства, причинившее ущерб интересам государства, физических и юридических лиц;
- неустранения причин, по которым приостановлено действие религиозных объединений, создающих центральное религиозное объединение».
2.2. Для религиозных объединений вводится условие отказа в регистрации: «не представлен передаточный акт или разделительный баланс либо в них отсутствуют положения о правопреемстве реорганизованного юридического лица». Это условие относится к перерегистрации и реорганизации юридического лица, хотя в названии статьи 9-1 перерегистрация и реорганизация не значатся.
2.3 Для религиозных объединений исключено условие, предусмотренное статьей 11 Закона о регистрации о том, что мотивированный отказ в регистрации должен содержать «ссылку на несоответствие представленных документов требованиям законодательного акта Республики Казахстан».
3. Перечень оснований для отказа в регистрации религиозного объединения не соответствует принципу презумпции в пользу обеспечения и реализации прав и свобод, принципу юридической предсказуемости и определенности, принципу пропорциональности и принципу недискриминации, а также критериям допустимости ограничений свободы прав и свобод человека, как того требуют положения статей 1, 4, 8, 12, 14, 22 и 39 Конституции РК и обязательства Казахстана по МПГПП (статьи 1, 2, 18, 20 и 26) и в рамках ОБСЕ - по Хельсинкскому Акту 1975 года (принцип VII), Венскому Документу 1989 года (Принципы, п. 16.1) и Маастрихтскому Документу 2003 года (п. 9).
Статья 12. Религиозные обряды и церемонии
Содержание изменений и дополнений
В статье 12:
в части 2-й «слова «а также в квартирах и домах граждан» заменить словами «в случае ритуальной необходимости в жилищах граждан по их желанию при условии соблюдения прав и интересов близ проживающих граждан, жильцов и собственников соседних жилищ»;
дополнить частью четвертой следующего содержания:
«Религиозные обряды в воинских частях, в больницах, в домах престарелых и инвалидов, в местах предварительного заключения и отбывания наказания проводятся по просьбе находящихся в них граждан в помещениях, специально выделяемых администрацией организаций для этих целей.»;
дополнить частью шестой и седьмой следующего содержания:
«Строительство культовых зданий (сооружений) и переоборудование строений (помещений) в культовые здания (сооружения) осуществляется с разрешения местного исполнительного органа и по согласованию с органами местного самоуправления.
Культовые здания (сооружения) являются собственностью религиозных объединений.».
Комментарий 18
1. В соответствии с частью 2 статьи 4-3, «Члены религиозной группы вправе только в их кругу совершать религиозные обряды и церемонии, обучаться религии и религиозному воспитанию в зданиях (помещениях), принадлежащих членам группы, и в пределах территории учетной регистрации религиозной группы. Условие «соблюдения прав и интересов близ проживающих граждан, жильцов и собственников соседних жилищ» полностью уничтожает право религиозных групп отправлять религиозные культы единолично и сообща с другими и проводить собрания. Это нарушает положений статей 18 и 21 МПГПП и обязательств ОБСЕ по Хельсинкскому Документу 1975 года (принцип VII), Мадридского Документа 1983 года (Принципы), Копенгагенского Документа 1990 года (п. 9.4) и Маастрихтского Документа 2003 года (п. 9), а также статей 4, 8 и 12 Конституции РК.
2. Часть 3 статьи 12 уже содержит гарантии права «совершать религиозные обряды и церемонии и участвовать в них в воинских частях, в больницах, в домах престарелых и инвалидов, в местах предварительного заключения и отбывания наказания. Командование воинских частей и администрации названных учреждений должны обеспечивать реализацию прав граждан на свободу вероисповедания и оказать содействие в приглашении священнослужителей, в определении времени, места и других условий проведения богослужения, обряда и церемонии.». Водимая новая часть 4 ограничивает это право условиями наличия «просьбы находящихся в них граждан» и наличия «помещений, специально выделяемых администрацией для этих целей». Особенно странно такое ограничение выглядит в случае отправления, например, христианских обрядов исповеди или соборования для тяжело больных и умирающих. Необоснованное ограничение отправлять религиозные культы единолично и сообща с другими и проводить собрания нарушает положения статей 18 и 21 МПГПП и обязательств ОБСЕ по Хельсинкскому Документу 1975 года (принцип VII), Мадридского Документа 1983 года (Принципы), Копенгагенского Документа 1990 года (п. 9.4) и Маастрихтского Документа 2003 года (п. 9), а также статей 4, 8 и 12 Конституции РК.
3. Дополнительная часть 6 статьи 12 содержит требование получать «разрешение местного исполнительного органа и согласование органов местного самоуправления» для строительства культового здания и переоборудования помещений (строений) в культовые здания.
Строительство любых зданий в Казахстане и их переоборудование производится с согласия местных исполнительных органов (органов местного самоуправления в Казахстане пока нет). Нормативное закрепление дополнительного специального разрешения для религиозных объединений, по сравнению с другими юридическими лицами, представляет собой необоснованное ограничение права религиозных объединений основывать и содержать свободно доступные места богослужений или собраний, в нарушение обязательств ОБСЕ по Венскому Документы 1989 года (Принципы, п. 16.4) и положений статей 4, 8 и 12 Конституции РК, а также дискриминацию по признакам вида юридического лица, запрещенную статьей 14 Конституции Республики Казахстан, положениями статей 1, 2, 20 и 26 МПГПП и обязательств ОБСЕ по Хельсинкскому Акту 1975 года (принцип VII) , Венскому Документу 1989 года (Принципы, п. 16.1) и Маастрихтскому Документу 2003 года (п. 9).
Статья 13. Религиозная литература и предметы религиозного назначения
Содержание изменений
Статью 13 изложить в следующей редакции:
«Статья 13. Религиозная литература и предметы религиозного назначения.
Религиозные объединения и граждане вправе приобретать и использовать религиозную литературу, а также другие предметы и материалы религиозного назначения по своему усмотрению.
Религиозные объединения вправе по согласованию с уполномоченным органом выпускать религиозную литературу, а также другие предметы и материалы религиозного назначения.
Ввоз религиозной литературы на территорию Республики Казахстан и иных информационных материалов допускается после проведения религиоведческой экспертизы.
При поступлении религиозной литературы и иных информационных материалов в библиотечные фонды проведение религиоведческой экспертизы обязательно.
Не допускается распространение предметов религиозного назначения, богослужебной литературы и иные формы религиозной пропаганды в зданиях государственных учреждений, организаций и предприятий, организаций образования и здравоохранения, а также на прилегающих к ним территориях.
Распространение предметов религиозного назначения, богослужебной литературы и иных информационных материалов религиозного содержания среди граждан в общественных местах, в общественном транспорте или на улице, а также обход жилищ с этой целью допускается только по инициативе и с согласия граждан.
Религиозные объединения имеют право издавать, производить, экспортировать, импортировать и распространять предметы религиозного назначения, богослужебную литературу и иные информационные материалы религиозного содержания.
Религиозные объединения пользуются исключительными правами учреждения предприятий по выпуску богослужебной литературы и производству предметов религиозного назначения.
Другие учреждения и организации могут осуществлять данную деятельность только по согласованию с соответствующими религиозными объединениями.
Выпуск периодических изданий религиозного характера и иной религиозной литературы, не имеющей богослужебного назначения, осуществляется в соответствии с законодательством Республики Казахстан.
Религиозные объединения вправе использовать наравне с общественными объединениями средства массой информации.
В религиозной литературе и других печатных материалах религиозного содержания, выпущенных религиозным объединением, должно быть его полное официальное наименование.».
Комментарий 19
1. Выпуск религиозной литературы и других предметов и материалов религиозного назначения разрешен только религиозным объединениям, по согласованию с «уполномоченным органом» (часть 2 статьи 13).
Требование согласования представляет необоснованное вмешательство государства в дела религиозных объединений, противоречащее положениям пункта 1 статьи 1 и пункта 2 статьи 5 Конституции РК. Обязательства Казахстана в рамках Венского Документа 1989 года (Принципы, п.п. 16.9 и 16.10) и Копенгагенского Документа 1990 года (п. 32) предписывают государству обеспечить свободу писать, выпускать и распространять соответствующие публикации в области религии или убеждений. Положения статей 4, 8 и12 Конституции РК устанавливают верховенство международных обязательств Казахстана перед его законами.
2. Положения части 3 статьи 13 о том, что «ввоз религиозной литературы на территорию Республики Казахстан и иных информационных материалов допускается после проведения религиоведческой экспертизы» и части 4 статьи 13 о том, что «при поступлении религиозной литературы и иных информационных материалов в библиотечные фонды проведение религиоведческой экспертизы обязательно» вводят институт цензуры, запрещенный статьей 20 Конституции РК. Цензура религиозной литературы представляет собой необоснованное вмешательство государства в дела религиозных объединений, противоречащее положениям пункта 1 статьи 1 и пункта 2 статьи 5 Конституции РК. Обязательства Казахстана в рамках Венского Документа 1989 года (Принципы, п.п. 16.9 и 16.10) и Копенгагенского Документа 1990 года (п. 32) предписывают государству обеспечить свободу писать, выпускать и распространять соответствующие публикации в области религии или убеждений. Положения статей 4, 8 и 12 Конституции РК устанавливают верховенство международных обязательств Казахстана перед его законами.
3. Часть 5 статьи 13 вводит запрет на «распространение предметов религиозного назначения, богослужебной литературы и иные формы религиозной пропаганды в зданиях государственных учреждений, организаций и предприятий, организаций образования и здравоохранения, а также на прилегающих к ним территориях». Этот запрет противоречит обязательствам Казахстана в рамках ОБСЕ, указанным в пунктах 1 и 2 настоящего комментария.
4. Часть 6 статьи 13 ограничивает «распространение предметов религиозного назначения, богослужебной литературы и иных информационных материалов религиозного содержания среди граждан в общественных местах, в общественном транспорте или на улице, а также обход жилищ с этой же целью», условием «инициативы и согласия самих граждан». Это условие необоснованно ограничивает право на распространение информации, гарантированное пунктом 2 статьи 20 Конституции РК, а также свободу придерживаться и выражать свое мнение, как она определена в пунктах 1 и 2 статьи 19 МПГП П. Условия ограничения этих прав, установленные частью 3 статьи 20 Конституции РК и частью 3 статьи 19 МПГПП, не содержат такого основания, как «инициатива и согласие граждан».
5. Часть 8 статьи 13 наделяет религиозные объединения исключительными правами учреждения предприятий по выпуску богослужебной литературы и производству предметов религиозного назначения. Часть 9 статьи 13 запрещает иным учреждениям и организациям выпуск богослужебной литературы и производство предметов религиозного назначения без согласования с соответствующими религиозными объединениями.
Эти положения необоснованно ограничивают свободу предпринимательской деятельности и возлагают на религиозные объединения разрешительные функции государства, что противоречит положениям пункта 2 статьи 5 Конституции РК и статье 3 Закона РК о частном предпринимательстве.
6. Ограничения, налагаемые частями 2, 3, 4, 5 и 6 статьи 13, относятся исключительно к религиозной литературе и материалам и предметам религиозного назначения, т.е. представляют собой дискриминацию по мотивам религиозного характера литературы, материалов и предметов, что нарушает конституционный запрет, содержащийся в статье 14, положения статей 18, 20 и 26 MПГПП и противоречит обязательствам Казахстана в рамках ОБСЕ по Хельсинкскому Документу 1975 года (принцип VII), Венскому Документу 1989 года (Принципы, пункты 16.1 и 16.2) и Маастрихтскому Документу 2003 года (п. 9).
Статья 14. Благотворительная и культурно-просветительная деятельность
Содержание изменений и дополнений
В статье 14:
«часть первую и вторую исключить;
дополнить частью третьей следующего содержания:
«Благотворительная деятельность не должна способствовать распространению вероучения таким образом, чтобы материальные стимулы использовались с целью побудить людей придерживаться определенных религиозных убеждений, не злоупотребляя нуждами граждан.» (вариант разработчика)
«Запрещается благотворительная деятельность, направленная на распространение вероучения с использованием материальных нужд граждан.» (вариант рабочей группы).
Комментарий 20
1. Текст исключенной части 1: «При религиозных объединениях могут создаваться общества, братства и другие объединения граждан, образующиеся для благотворительности, изучения и распространения религиозной литературы и иной культурно-просветительной деятельности. Они могут иметь собственные уставы (положения).». Исключена культурно-просветительская деятельность, указанная в наименовании статьи. Исключена возможность создания таких форм деятельности, как общества, братства и другие объединения граждан, созданные для благотворительности, изучения и распространения религиозной литературы. Упразднено право организовываться в соответствии со своей иерархической структурой, предусмотренное обязательствами ОБСЕ по Венскому Документу 1989 года (принципы, пункт 16.4) и гарантированное соответственно статьями 4, 8 и 12 Конституции РК.
2. Текст исключенной части 2 представляет: «Религиозные объединения могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы). Религиозные объединения вправе осуществлять благотворительную деятельность и милосердие как через общественные фонды, так и самостоятельно, а также учреждать благотворительные заведения (приюты, интернаты, больницы и другие)».
Исключено право на создание общественных фондов и благотворительных заведений (приютов, интернатов, больниц и других).
Упразднено право организовываться в соответствии со своей иерархической структурой, предусмотренное обязательствами ОБСЕ по Венскому Документу 1989 года (принципы, пункт 16.4) и гарантированное соответственно статьями 4, 8 и 12 Конституции РК.
В отличие от других юридических лиц, для религиозных объединений исключается право объединяться в ассоциации (союзы). Дискриминация по признаку вида юридического лица запрещена статьей 14 Конституции Республики Казахстан, положениями статей 1, 2, 20 и 26 МПГПП и обязательств ОБСЕ по Хельсинкскому Акту 1975 года (принцип VII) , Венскому Документу 1989 года (Принципы, п. 16.1) и Маастрихтскому Документу 2003 года (п. 9).
3. Новый текст части 3 не содержит никаких разрешенных форм благотворительной деятельности, но вводит неопределенный запрет на благотворительность, «направленную на распространение вероучения с использованием материальных нужд граждан».
Благотворительная деятельность по своей сути направлена именно на нуждающихся и любое религиозное объединение, оказывая благотворительность, полагает, что его пример будет побуждать людей придерживаться определенных убеждений. По существу, эта норма представляет полный запрет на благотворительную деятельность, как важнейший вид деятельности религиозных объединений.
Статья 16. Собственность религиозных объединений
Содержание изменения
Исключена часть 3-я: «В собственности религиозных объединений может быть также имущество, находящееся за границей.»
Дополнено частью 4 следующего содержания: «Не допускается получение религиозными объединениями финансовых и других пожертвований из незаконных источников».
Комментарий 21
1. Для религиозных объединений, в отличие от других юридических лиц, необоснованно упраздняется право иметь законно приобретенную собственность за границей. Это нарушает положения пунктов 1 и 3 статьи 26 Конституции РК, а также запрет на дискриминацию по любым основаниям, установленный статьей 14 Конституции Республики Казахстан, положениями статей 1, 2, 20 и 26 MПГПП и обязательств ОБСЕ по Хельсинкскому Акту 1975 года (принцип VII) , Венскому Документу 1989 года (Принципы, п. 16.1) и Маастрихтскому Документу 2003 года (п. 9).
2. Запрет на «получение финансовых и других пожертвований из незаконных источников» юридически не определен, поскольку в действующем законодательстве РК нет указаний, какие источники финансовых и иных пожертвований религиозным организациям являются незаконными. Этот неопределенный запрет ограничивает право на получение пожертвований, предусмотренное обязательствами ОБСЕ по Венскому Документу 1989 года (Принципы, пункт 16.7).
Статья 16-1. Учет и отчетность религиозных объединений
Содержание дополнения
Дополнить статьей 16-1 следующего содержания:
«Статья 16-1. Учет и отчетность религиозных объединений
Религиозные объединения ведут бухгалтерский учет и статистическую отчетность в порядке, предусмотренном законодательством Республики Казахстан.
Религиозные объединения предоставляют информацию о своей деятельности органам государственной статистики и налоговым органам, а также иным лицам в соответствии с законодательством Республики Казахстан.
Религиозные объединения ежегодно предоставляют уполномоченному органу и органам государственной статистики информацию о своей деятельности в сроки и в объеме, в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан».
Комментарий 22
1. Часть 2 представляет перефраз части 1, дополненный словами «а также иным лицам». Неопределенный адресат предоставления отчетности, допускающий произвольное толкование и произвольное вмешательство, запрещенное пунктом 2 статьи 5 Конституции РК.
2. Часть 3 вводит для религиозных объединений, в отличие от прочих юридических лиц, дополнительную обязанность предоставления отчетности о деятельности. Дискриминация по признаку вида юридического лица, запрещенная статьей 14 Конституции РК, положениями статей 1, 2, 20 и 26 МПГПП и обязательствами ОБСЕ по Хельсинкскому Акту 1975 года (принцип VII), Венскому Документу 1989 года (Принципы, п. 16.1) и Маастрихтскому Документу 2003 года (п. 9).
Пункт 3 статьи 1 Законопроекта
Дополнения в Закон РК «О государственной регистрации юридических лиц и учетной регистрации филиалов и представительств» (далее Закон о регистрации)
Содержание дополнения
В статье 11:
дополнить частью второй следующего содержания:
«Основания отказа в регистрации и перерегистрации религиозного объединения устанавливаются в Законе Республики Казахстан «О свободе вероисповедания и религиозных объединениях».
Комментарий 23
Дополнение нарушает логику построения законодательства о регистрации юридических лиц. Из всех организационно-правовых форм юридических лиц выделяются только религиозные объединения, для которых основания для отказа в регистрации и перерегистрации определяются в специальном законе.
Налицо дискриминация объединения граждан по организационно-правовой форме юридического лица, запрещенная статьей 14 Конституции Республики Казахстан, положениями статей 1, 2, 20 и 26 МПГПП и обязательствами ОБСЕ по Хельсинкскому Акту 1975 года (принцип VII), Венскому Документу 1989 года (Принципы, п. 16.1) и Маастрихтскому Документу 2003 года (п. 9).
Статья 2 Законопроекта
Содержание статьи
Статья 2 законопроекта устанавливает правила перерегистрации религиозных объединений в связи с принятием данного Закона.
Часть 1 статьи 2 законопроекта содержит норму о том, что «религиозные объединения, зарегистрированные до введения в действие настоящего Закона, обязаны в течение восемнадцати месяцев со дня введения в действие настоящего Закона пройти государственную перерегистрацию в соответствии с требованиями настоящего Закона».
Часть 2 статьи 2 законопроекта устанавливает правила для перерегистрации управлений (центров): «религиозные объединения, зарегистрированные на момент введения в действие настоящего Закона, действующие на территории более половины областей Республики Казахстан, городов Астана и Алматы не менее десяти лет, имеют право пройти перерегистрацию в качестве центрального религиозного объединения».
Часть 3 статьи 2 законопроекта устанавливает, что «юридические лица, занимающиеся удовлетворением религиозных интересов и потребностей граждан, созданные до введения в действие настоящего Закона в иной организационно-правовой форме, кроме как религиозное объединение, обязаны в течение восемнадцати месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона пройти реорганизацию путем преобразования в религиозное объединение и государственную перерегистрацию в соответствии с требованиями настоящего Закона».
Часть 4 статьи 2 законопроекта наделяет «Уполномоченный орган» правом «обратиться в суд с заявлением о принудительной ликвидации религиозных объединений и иных юридических лиц в случае невыполнения ими требований, установленных настоящей статьей».
Комментарий 24
1. Подпункт 5) пункта 3 статьи 77 Конституции РК гарантирует, что «законы, устанавливающие или усиливающие ответственность, возлагающие новые обязанности на граждан или ухудшающие их положение, обратной силы не имеют.».
Аналогичные положения установлены пунктами 1 и 3 статьи 37 Закона РК о нормативных правовых актах: «Действие нормативного правового акта не распространяется на отношения, возникшие до его введения в действие»; «Нормативные правовые акты, устанавливающие или усиливающие ответственность, возлагающие новые обязанности на граждан или ухудшающие их положение, обратной силы не имеют».
Для религиозных объединений, зарегистрированных до введения в действие настоящего закона, обязательная перерегистрация по новым, усложненным правилам сопряжена с ухудшением их положения, вплоть до принудительной ликвидации (например, число инициаторов создания объединения увеличивается в пять раз).
Это обстоятельство в равной мере относится к перерегистрации центральных религиозных объединений и к реорганизации всех юридических лиц, имеющих в настоящее время организационно-правовую форму, отличную от религиозного объединения, а также ко всем нормам законопроекта, накладывающим дополнительные ограничения и вводящим новую ответственность, в особенности к изменениям и дополнениям в КоАП и в УК РК.
2. Наделение «Уполномоченного органа» функциями инициатора судебного преследования («обращение в суд с заявлением о принудительной ликвидации религиозных объединений и иных юридических лиц в случае невыполнения ими требований, установленных настоящей статьей») фактически превращает его в карательный орган, хотя в статье 6-1 Закона о религии он заявлен как «орган по содействию гражданам в реализации права на свободу совести и вероисповедания».